교육감직선제의 헌법적 가치 훼손여부에 관심
조희연 서울시교육감이 당선무효형에 해당하는 벌금 500만원을 선고를 받은 후, 교육감직선제에 대한 관심이 다시 한 번 고조되고 있다. 잦은 교육감 교체은 각종 폐해들을 야기했고, 이로 말미암아 교육감직선제 폐지가 주요 사회적 그리고 정치적 이슈로 급부상한 것이다. 또한 한국교원단체총연합회가 청구한 교육감직선제의 위헌 심판이 빠르면 올해 말 늦어도 내년까지 마무리될 것으로 예상되고 있어 교육의 헌법적 가치 훼손여부에 대한 논의도 활성화되고 있다. 교육감직선제 위헌성에 대한 사회적 관심과 논의는 올해를 기점으로 적어도 선출제도의 개선방안이 사후 제도화될 때까지 지속될 것이다.
교육의 헌법적 가치는 헌법 제31조제4항이 말하고 있는 교육의 자주성･전문성･정치적 중립성 보장에 근거를 두고 있다. 이와 같은 헌법적 가치는 부당한 간섭 및 정치적 이해관계에 영향을 받지 않고 전문적 지식을 판단기준으로 삼아 교육정책이 추진되어야 한다는 것을 의미한다. 즉 헌법 제31조제4항은 지역의 교육정책 방향성을 실제로 결정하고 주도하는 교육감의 필수적 요건으로 교육에 대한 전문적 지식과 더불어 정치적 중립성을 주문하고 있다. 또한 교육자치를 지방자치로부터 분리시켜 교육의 자주성도 확보하도록 요구하고 있다.
그렇다면 과연 2007년에 도입된 교육감직선제는 교육의 자주성･전문성･정치적 중립성 보장이라는 헌법적 가치를 만족시키고 있을까? 적어도 현행 교육감직선제의 선거결과는 그렇지 못할 가능성에 더욱 무게중심이 옮겨져 있다. 뿐만 아니라 교육감직선제로 인한 헌법적 가치의 훼손과 위헌성의 개연성을 드러내고 있다. 또한 선거결과를 분석해 보면 교육감직선제의 정치적 중립성을 보장하기 위해 마련된 정치정당의 참여배제라는 조치가 오히려 교육감 당선자의 정치적 편향성을 증폭시키고 교육감 선거의 과잉정치화라는 부메랑으로 돌아오고 있다는 것이 잘 나타나고 있다.


부메랑처럼 돌아오는 교육감선거의 과잉정치화
교육감 당선자들의 정치적 편향성을 유발시켜 헌법적 가치를 훼손시킨다고 지목받고 있는 교육감직선제의 문제점은 금번 1심 판결에서 당선무효형을 선고받은 조희연 교육감을 당선시킨 2014년 전국동시지방선거의 단편적 모습에서 쉽사리 찾아볼 수 있다. 교육감 선거와 동시에 진행된 지방자치단체장 선거의 경우 보수와 진보를 표방하며 새누리당과 새정치민주연합의 공천을 받은 후보자가 대부분 지역에서 대등한 경합을 벌였으며 과반 이상의 득표율을 기록한 후보가 대다수 당선되었다. 반면 교육감선거의 경우 보수와 진보를 표방하는 후보가 난립하며 과반 이상의 득표율을 기록한 당선자가 1명에 불과하는 등 소수 유권자의 지지만으로 당선되는 후보가 속출하였다.
같은 유권자를 대상으로 동시에 실시된 선거였지만 유독 교육감선거에서 소수 유권자의 지지만으로 당선자가 가려지는 현상이 발생한다는 것은 현행 교육감직선제가 민의를 제대로 반영시키지 못하는 문제점에 노출되어 있다는 개연성을 시사한다. 또한 최다득표제를 통해 당선자를 가리는 선거에서 다수의 후보가 난립하며 소수의 지지를 받은 당선자가 속출하는 현상이 동시에 유발되고 있다는 것은 당선을 위해 실제로 선거에서 경쟁했던 유효후보의 수가 다수였다는 점을 의미해 교육감직선제의 선출기능에 대한 의문점도 제기된다.


정치적 편향 인사의 교육감 선출은 곤란
유효후보의 수가 다수였다는 것은 소위 뒤베르제의 법칙으로 불리우는 아주 간단한 정치경제학적 논리에 반하는 현상이다. 뒤베르제의 법칙은 한명의 당선자를 선출하는 최다득표제 선거의 경우 실제적 경쟁이 벌어지는 유효후보의 수가 두 명으로 수렴한다고 제시한다. 이와 같은 뒤베르제의 법칙은 첫째 선거에서 이기는 것을 목적으로 하는 후보는 선거에서 이길 가능성이 낮다고 판단할 때 타 후보와의 단일화를 통해 당선 가능성과 정치적 영향력을 높이려고 하고, 둘째 유권자는 자신이 가장 선호하는 후보자의 당선 가능성이 낮을 경우 차선책으로 상대적 선호가 높은 후보자에게 표를 던지는 습성이 갖고 있기 때문에 성립한다.
다수득표제를 통해 한명의 당선자를 뽑는 교육감직선제와 같은 선거에서 뒤베르제의 법칙을 따르지 않고 유효후보의 수가 다수인 상태에서 당선인이 배출된다는 것은 교육감 후보 간 과잉경쟁이 벌어지고 선거의 과잉정치화가 야기되어 비효율적인 선거가 치러지고 있을 가능성을 내비친다. 특히 그로 인해 중도적 이념을 지향하는 후보를 당선시켜 사회전체의 민의를 정책적으로 반영시키려는 자유민주주의의 제도적 장점이 훼손되고 정치적으로 편향적인 인사가 교육감으로 선출되고 있다면 교육감직선제로 야기되는 문제는 헌법적 가치의 훼손을 넘어서 우리나라의 미래세대를 담보로 위험한 사회적 실험이 벌어지고 있다는 것을 말한다.


‘우려’가 ‘현실’로 나타난 교육감직선제
실제로 2014년에 실시된 교육감 직선제에서 우려했던 문제가 발생한 것으로 판단된다. 지난 교육감 선거결과를 토대로 정치적 이념을 측정해 보면 사회 전체적 민의를 반영하는 중위투표자의 이념적 성향과 교육감 당선자의 정치이념 간에는 아래 그림이 보여주고 있는 바와 같이 꽤나 큰 차이가 나타나고 있다. 또한 소수 유권자의 지지만으로 선출된 교육감 당선자들의 정치이념적 성향은 중도적이 아닌 편향성을 지닌 것으로 측정되고 있다. 한마디로 정리하면 현행 교육감 직선제는 사회전체적 민의를 반영하지 못한 채 좌･우를 불문하고 정치이념적으로 편향적인 인사들을 교육감으로 당선시켜 교육의 헌법적 가치를 무너뜨리고 있다.
동시에 동일한 유권자를 대상으로 실시된 지방선거 중 유독 교육감직선제에서만 중위투표자와 당선자간의 정치이념적 괴리 현상이 관찰되고 당선자의 정치이념적 편향성이 증폭되었다는 것은 우리를 의아해하게 만드는 현상일 수도 있다. 특히 두 선거간의 제도적 차이가 실상 교육의 정치적 중립성을 보장하기 위해 교육감 후보와 정치정당간의 연결고리를 없애기 위한 조치 즉, 정치정당 인사들의 피선거권 제한조치였기에 더욱 그렇다. 하지만 고도의 정치수단인 선거에서 정치정당을 배제시킨다고 해서 선거의 본질이 바뀔 수는 없다. 정당 활동이 배제된 선거는 정당을 통한 자정기능을 상실해 종내 음성화되고 역설적으로 과잉정치화와 정치이념적으로 편향된 인사의 선출이라는 의도하지 않은 결과로 치달을 수밖에 없다.


교육의 정치적 중립성 실현을 위해서
교육의 정치적 중립성을 모색하기 위한 정치정당의 선거참여 배제 조치는 교육감직선제가 교육의 헌법적 가치를 훼손시키고, 민의를 왜곡시키는 제도로 전락시켰다. 이에 다음과 같은 개선방안을 제시한다.
우선 교육감직선제를 유지하고자 한다면, 과잉정치화와 당선자의 정치이념적 편향성을 야기시킨 정당의 교육감 선거참여 배제 조항을 유연화해야 한다. 한 예로 교육감 후보의 직접적인 정당공천이 불가하다면 지역단체장 후보와의 연계 즉, 러닝메이트제도의 도입만으로도 교육감 당선자의 정치이념적 편향성 문제는 대부분 완화될 수 있다.
두 번째는 교육감 임명제 도입이다. 이는 사법부가 정치적 중립성을 보장하기 위해 대법원장 및 대법관 임명제를 운영하고 있는 것처럼 교육감 역시 임명제로의 전환을 고려해볼만하다
하지만 모든 개선방안의 모색 이전에 간과해서는 안 될 점이 있다. 바로 현행 교육감직선제의 위헌성은 교육감을 직접선거를 통해 선출하기 때문에 유발되지 않는다는 점이다. 또한 교육감직선제의 대안으로 흔히 거론되는 임명제, 간선제 등 대다수의 선출방식도 대의정치제도가 정책적 선택을 위해 운영되는 한 모두 고도의 정치수단이라는 것이다. 사실 교육의 정치적 중립성이라는 헌법적 가치가 정치의 배제와 동일시된다면 어떠한 교육감 선출제도도 그 헌법적 가치를 충족시킬 수 없다. 헌법이 말하고 있는 교육의 정치적 중립성이란 민의를 제대로 반영시킨 중도적 교육정책을 의미하며 이를 충족시키는 개선방안이 마련될 때 교육감 선출제도의 위헌성은 사라지게 된다.