교육부와 교육청 갈등, 어떻게 바라볼 것인가
2000년대 이후 지속적으로 이어져 오던 교육계 갈등이 근래 들어 더욱 심각해지고 있다. 특히 2008년 시울시를 시작으로 교육감 직선제가 실시되면서 교육부와 교육청 간의 갈등이 본격화됐다. 최근 들어서는 각 시·도교육청과 단위학교 간 이견으로 인한 교육문제들로 학부모들이 불안해하고 학생들의 교육권이 침해되는 위험한 상황까지 치닫고 있다. 현재 누리과정 예산편성을 놓고 벌어지는 교육부와 17개 시·도교육청 간 힘겨루기는 ‘국가적 차원에서 취학 전 만 3~5세까지의 유아들에게 질 높은 교육을 보장하겠다’는 정부의 교육 취지가 무색할 정도로 유아교육계를 혼란과 불안 속에 빠뜨리고 있다. 사실 교육부와 교육청 간의 갈등은 지방자치와 더불어 교육자치가 시작되면서 예견된 일이었으며, 민선 교육감 1, 2기를 지나면서 주요 교육정책 사안들을 놓고 마찰은 더욱 증폭되고 있다.

모두를 만족시킬 수 있는 정책은 현실적으로 불가능하며 특히 우리 사회에서 교육은 다른 어떤 공적 재화보다 더 민감하다는 점에서 교육정책에 대한 개인 간, 집단 간, 지역 간 이견과 이로 인한 갈등 표출은 당연하다. 교육부와 교육청 간 이견과 갈등 역시 자연스러운 현상이다. 문제는 이러한 이견과 갈등이 상호 이해와 설득, 타협과 양보를 통해 해결점을 제시하지 못하고 있다는 것이다. 또한 교육수요자들을 담보로 사회적 여론몰이를 통한 이슈화의 양상마저 보이고 있다는 점이다. 이 글에서는 이러한 갈등 양상을 지방자치와 더불어 시행되어 온 교육자치제에 비추어 진단하고 교육적 접근을 통한 해결책을 제시하였다.

교육자치제도의 이념과 원리, 제대로 실현되고 있는가
교육자치의 이념은 교육에 관한 또는 교육을 위한 자치라는 관점에서 볼 때 민주성의 이념과 전문성의 이념으로 개념화되며 주민자치의 원리와 지방분권의 원리, 자주성의 원리와 전문적 관리의 원리로 구체화한다. 주민자치의 원리는 특정 지역의 교육사업은 그 지역의 실정과 특수성을 고려하여 그 지역 주민의 의사를 반영한 자율적 실시로 ‘아래에서 위로(bottom → up)’ 되어야 한다는 것이다. 지방분권의 원리는 지방 교육행정기관이 중앙정부로부터 권한을 위임받아 독자적, 창의적, 자율적 의사결정권을 가지는 것으로 이는 지역의 특수성과 실정에 맞는 교육행정을 실시하기 위해 요구되는 원리이다. 자주성의 원리는 교육행정은 일반행정으로부터 분리, 독립과 정치적 중립성을 견지해야 한다는 것이며, 전문적 관리의 원리는 교육행정은 교육적 본질을 이해하고 교육 조직의 특수성과 운영에 대한 전문적 식견을 지닌 자가 맡아야 한다는 것이다.

현재 우리 사회는 직선제에 의한 교육감 선출로 지역민들이 원하는 교육감이 결정되고, 초·중등교육에 있어서 교육·학예 및 교육기관에 대한 대부분 권한이 시·도교육감에게 위임되어 있다는 점에서 주민자치와 지방분권의 원리를 실현하기 위한 최소한의 제도적 장치는 마련되어 있다고 볼 수 있다. 그러나 교육행정이 일반행정과는 분리, 독립되어야 함에도 심의·의결기구가 일반자치 단체의 의회로 통합되어 있고 정책 실행을 위한 재정 마련 역시 시·도의회 결정에 영향을 받을 수밖에 없다는 점, 교육감 직선제 1, 2기를 지나면서 교육감들이 교육문제에 대한 정치적 접근을 하고 있다는 점, 임기 내 업적 쌓기와 여론에 대한 지나친 의식 등 교육전문가가 아닌 정치적 전략가의 모습마저 보이고 있다는 점에서 전문성의 이념이 구현되고 있다고 보기 어렵다. 민주성의 이념 역시 교육감 직선제 실행 자체가 주민 주도의 자율적인 교육행정의 기반을 마련했다고 볼 수 있는 것은 아니며, 초·중등교육에 관한 대부분의 권한이 교육감에게 위임되어 있음에도 교육정책 사안에 대한 교육부의 요구 및 강행 의지로 인한 교육청과의 마찰*이 빈번한 현 상황에 비추어 볼 때 지방분권의 원리 또한 제대로 지켜지고 있다고 보기는 힘들다.

교육자치제의 이념과 원리에 비추어보면, 교육자치제는 사회 구성원들의 기본권이며, 교육권 보장을 효율적으로 달성하기 위한 교육제도라고 할 수 있다. 교육권의 원천은 교육수요자에게서 비롯되는 것이며, 중앙정부의 권한 위임과 지방정부의 자율권 행사는 지역민들의 교육권 보장을 위한 것이기 때문이다. 따라서 교육자치제의 기본 취지가 실현되기 위해서는 교육행정이 일반행정으로부터 자주성을 확보해야 한다. 이를 위해 중앙부처 교육기관으로서 교육부는 원활한 권한 위임을 위한 조직 문화 혁신을, 지방정부 교육기관으로서 교육청은 권한 이행 능력을 인정받기 위한 교육적 소신과 역량을 지녀야 한다. 지금 우리 사회에서 벌어지는 교육부와 교육청의 갈등은 교육자치제가 시행되고 있음에도 교육자치제가 시행되기 위한 사회적 기반과 조직 문화, 그리고 교육행정 담당자들의 역량이 제대로 갖추어지지 못한 데서 비롯된 것으로 볼 수 있다.

해결을 위한 노력, 정치적 시선에서 교육적 시선으로
교육부의 정치적 중립 확보와 교육자치시대 교육행정 수반으로서 역할 정립이 필요하다. 교육청의 교육부에 대한 불신과 불만은 교육부가 교육을 위한 교육기관이기보다는 현 정권의 교육정책 실행을 위한 행정기관이라는 인식에 기인한다. 사실 그동안 우리 교육은 백년지대계라는 말이 무색할 정도로 정권이 바뀔 때마다 교육정책 방향이 바뀌고, 각 시·도교육청과 단위학교는 바뀐 교육정책을 학교 현장에 적용하느라 혼란을 겪어왔으며, 교육부는 그 중간적 역할을 담당해왔다. 교육자치시대에 걸맞은 교육부의 역할은 지방 교육행정기관에 대한 지시와 감독이 아니라 이들 간 균형적인 교육발전을 위한 배려와 지원의 역할이다. 자본주의 경쟁의 논리는 국가 내 개인뿐 아니라 지역 간에도 적용되며 이로 인한 지역 간 격차가 교육의 질을 좌우할 수 있다는 점에서 국가적 차원의 대책 마련이 필요하기 때문이다.


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