최근 대한민국이 직면한 인구감소 문제에 대한 대응책 중 하나로 이민정책이 논의되면서, 지속적으로 증가하던 이주배경아동·청소년이 더욱 빠르게 증가할 전망이다. 이에 따라 지금까지 추진되어 오던 교육부의 다문화학생에 대한 정책 역시 중장기적 관점으로 확대하고, 다양한 이민자 체류자격이나 지역적 특성에 맞게 세밀하게 추진될 필요성이 대두된다. 이 글은 이주배경아동·청소년 교육정책의 쟁점을 살펴보고 이에 대한 정책적 과제를 제시하고자 한다. 

첫 번째 정책 쟁점으로는 이주배경을 가진 아동·청소년에 대한 용어의 문제이다. 이주배경아동·청소년이란 본인 또는 부모가 국제이주 배경을 가진 아동(18세 미만)·청소년(9세 이상 24세 미만)이다. 이주란 국내이주와 국제이주를 포함하는 개념이지만, 최근 이주배경주민의 줄임말로 이주민이라는 용어를 사용하려는 움직임도 일어나고 있으므로, 아동·청소년도 같은 맥락에서 이주배경아동·청소년으로 사용하는 방안이 대두된다. 

이러한 논의가 시작되기 전에도 이미 이주배경청소년이라는 용어는 사용되고 있다. 「청소년복지지원법」 제18조(이주배경청소년에 대한 지원)에서 ① 「다문화가족지원법」 제2조 제1호1에 따른 다문화가족의 청소년, 즉 부모가 결혼이민자나 귀화한 가정의 청소년 ② 그밖에 국내로 이주하여 사회적응 및 학업 수행에 어려움을 겪는 청소년으로 규정하고 있다.

「청소년복지지원법」에서의 이주배경청소년은 「다문화가족지원법」의 대상 이외의 국내이주 청소년을 포함하고 있으나, 이주배경을 가진 청소년 중 사회적응이나 학업 수행에 어려움을 겪고 있는 청소년만을 대상으로 하는 문제점이 있다.

 
현재 교육부는 ‘다문화학생’이라는 용어를 주로 사용하고 있으나, 다문화학생은 「초·중등교육법시행령」 제19조에 규정되어 있듯이, ‘「다문화가족지원법」 제2조 1호에 따른 다문화가족의 구성원인 아동이나 학생’을 의미한다. 「다문화가족지원법」 제2조 1호에 해당하는 이민자는 귀화자와 결혼이민자에 한정되고 있으므로, 그 외 대부분의 외국인은 다문화가족에 해당하지 않는다.

즉 이주배경아동·청소년에 대한 법적 정의조차 현재 일부 귀화자 및 결혼이민자의 자녀만 포함하는 개념으로 규정한 채 다문화교육 혹은 다문화학생으로 통용되고 있는 것은 문제가 있다. 정책을 시행하기 전에 그 정책의 대상을 명확히 하는 것이 우선 필요하다. 

둘째 정책 대상인 이주배경아동·청소년에 대한 정확한 규모를 파악하기 위한 행정통계가 부재하다. 이주배경아동·청소년 관련 통계는 교육부에서 매년 4월에 발간하는 ‘교육기본통계’ 중 다문화학생 현황이 있고, 행정안전부에서 매년 11월에 발간하는 ‘지방자치단체 외국인주민 현황’ 중 외국인주민 자녀 현황 자료가 있으며, 법무부 출입국·외국인정책본부의 ‘출입국·외국인정책 통계연보’ 중 등록외국인과 거소신고자의 연령별 통계를 참고할 수 있다. 그러나 이 세 가지 통계의 시점이 모두 다르고, 각 대상 및 연령기준이 다르기 때문에 상호 비교는 불가하다. 

교육부 통계는 취학 아동·청소년 통계이기 때문에 미취학 아동·청소년은 배제되어있다. 또한 국내 출생 학생의 경우는 한국 국적자이기 때문에 정확한 행정통계가 아닌 담임교사의 보고를 기준으로 하여 정확성이 떨어지는 통계이다. 행정안전부 통계의 경우는 한국 국적을 취득한 자의 미성년 자녀 및 한국인과 결혼한 한국 국적을 가지지 않은 자의 미성년 자녀를 포함하고 있으나, 11월에 전년도 통계를 발표하고 있어 발표 시점이 매우 늦은 편이다.

법무부 통계는 외국인만을 대상으로 하고 있어 국적 취득자의 국내 출생 자녀는 제외되어 있다. 또한 5세 단위로 발표하고 있어 교육부나 행정안전부와는 연령기준이 다르다. 이러한 점을 감안하더라도 최근 세 가지 통계를 비교하면 상당한 이주배경아동·청소년이 미취학 혹은 중도탈락하고 있음을 알 수 있다.

특히 외국인으로 간주될 수 있는 교육부의 중도입국자녀와 외국인가정자녀가 4만 2,616명인 반면, 법무부 체류외국인(미등록 포함)의 5세~19세의 규모는 9만 5,662명이다. 5·6·19세가 포함되어 있고 약 4개월의 시점 차이가 있음을 고려하더라도 약 2만 명의 차이를 나타낸다. 한편 교육부 통계의 초등학교·중학교·고등학교 규모를 보면 상급학교의 이행에도 분명 문제가 있음이 명백하지만, 이에 대한 뾰족한 대안이 제시되고 있지 않다.

셋째, 한국의 이민정책에 대한 관점의 변화를 반영한 교육정책 설계가 필요하다. 한국은 2007년 체류외국인 100만 명 시대를 맞이하면서 노동인력정책 시기에서 사회통합정책 시기로 정책적 관점이 전환되었다. 즉 노동인력정책 시기는 단기순환인력 중심의 시기였다면 2007년 이후는 정주형 이민자가 증가하면서 이민자를 사회구성원으로 받아들이고 함께 사는 것에 대한 고민이 시작되었다고 할 수 있다.

<표 3>과 같이 2015년까지만 하더라도 취업이민자, 특히 단기순환 이민자라고 할 수 있는 단순기능인력 이민자의 규모가 많았으나, 2021년에는 정주형 이민자가 취업이민자 규모의 2배를 넘고 있다. 단순기능인력 이민자 중 계절근로(E8)·비전문취업(E9)·선원취업(E10)의 경우는 가족 동반이 불가능하다. 따라서 가족 동반이 가능하고 취업에 제한이 없는 정주형 이민자의 증가는 이주배경아동·청소년 증가를 예고하고 있다.

또한 작년부터 시범사업으로 진행하고 있는 지역특화형 비자사업은 인구감소 지역의 이민자의 정착 및 정주화를 목적으로 하는 사업이고, 가족 이민을 지향한다. 2022년에는 28개 지자체에서 운영하고 있으나 올해 본 사업에는 지방자치단체의 수요가 높아 그 규모가 확대될 전망이다.

또한 지역의 인력난 해소를 위해 가족 동반 숙련기능인력(E-7-4)의 규모도 올해 초 5,000명 쿼터를 이미 완료하였고 하반기 3만 5천 명으로 확대할 예정이다. 즉 과거 한국 이민정책이 1인 이민자 중심에서 정책을 세웠다면 앞으로는 가족 이민을 고려한 정책들이 세워지게 된다는 것이다. 이주배경아동·청소년 정책 역시 이러한 정책적 관점의 변화를 반영하여 보다 다양화되고 정교하게 세워질 필요가 있겠다.

이를 근거로 몇 가지 정책과제를 제안하면서 글을 마무리하고자 한다. 
우선 정책을 수립하는데 기본으로 갖추어야 할 정책 대상에 대한 법적 근거를 마련하고, 규모를 추정할 수 있는 행정통계를 추출하는 것이 선행되어야 할 것이다. 

다음으로 이민정책의 동향을 반영하여 보다 다양한 이민자 자녀를 포괄할 수 있는 정책적 관점의 확대가 병행되어야 할 것이다. 예를 들어 재외동포의 자녀가 많은 서울시와 유학생 자녀가 많은 대전시와 외국인노동자 자녀가 많은 경상북도가 동일한 교육정책을 실시하는 것은 매우 비효율적이다. 대상을 나누어서 교육하자는 것이 아니라 교육대상자의 수요를 반영한 교육정책이 수립되어야 한다는 것이다.

또한 현재까지 교육부의 다문화정책 기본계획은 이민자의 자녀를 이미 취약계층이라고 판단하고 이에 대한 지원 중심의 정책이 대부분이었다. 이러한 정책적 판단에 의해 이미 가족 동반이 가능한 전문인력이나 유학생의 경우는 한국에 체류하게 되더라도 가족을 동반하는 비율이 매우 낮다(이민자 체류실태 및 고용조사 원자료 분석 결과 참조).

최근 우수 인재에 대한 유치 및 정착에 심혈을 기울이는 만큼 이들의 자녀가 한국에서 교육받을 수 있는 환경 조성은 매우 중요한 정책 중 하나로 다루어져야 할 것이다. 물론 이민자는 정보나 언어 부분에서 취약성을 내재하고 있는 집단일 가능성이 높다. 하지만 이민자에 대한 이민정책적 관점이 ‘지원’에서 ‘자립과 역량 강화’의 방향으로 전환되고 있는 것처럼 이주배경아동·청소년에 대한 교육정책도 관점의 전환이 필요하다고 생각된다. 

마지막으로 이주배경아동·청소년을 포함한 이민자에 대한 사회적 포용성을 제고하기 위한 정책은 심화되어야 할 것이다. 한국은 대표적 국제지표인 이민통합정책지수(MIPEX)의 8개 영역 중 반차별 영역은 52개 국가 중 41위로 상당히 낮은 순위를 기록하고 있다.

현재 교사나 학생을 대상으로 세계시민교육을 실시하고 있으나 형식적으로 운영되는 경우가 많다. 실제 교육의 효과를 높이기 위해서는 주요국 사례를 참조하여 다양한 교육콘텐츠 개발이나 참여형 체험교육 등 보다 다양한 교육이 실시되어야 할 것이다.