최근 학교교육 전반에 대한 자율화는 단위학교 경영의 자율성 확대를 기본 취지로 학교 운영의 권한을 학교에 이양함으로써 책임경영을 통한 경쟁력 제고를 유도해 교육의 질을 높이고자하는 것이다.
다만 초 · 중등교육, 즉 공교육은 국가의 통제 하에서 국가경쟁력 확보 차원에서 운영되고 있어 학교에 자율권을 부여하는 것은 한계가 있기 때문에 학교에 자율을 준다는 의미는 학교를 자치기관으로 인정하는 것이라기보다는 학교의 교육성과를 높이기 위한 일종의 행정적 수단으로 보아야 한다.
따라서 단위학교는 2008년 5월 1일 이후 지금까지 발표된 3단계 자율화 조치를 일종의 행적 조치로 이해하고, 학교장을 중심으로 학교여건에 맞는 실천 방안을 강구해야 한다. 학교에 자율을 부여하는 것은 학교교육의 목적을 보다 성공적으로 성취하고, 교육의 질을 높일 뿐 아니라 다음 <표 1>과 같은 학교 현장의 변화를 기대할 수 있기 때문이다.
즉, 학교에 자율권을 주면 학교운영 공동체인 교직원들과 학부모 그리고 지역사회가 보다 자발적으로 주인의식을 가지고 학교운영에 참여하게 되고 학교발전을 위해 공동으로 노력할 것이 기대된다는 것이다.
그래서 본고에서는 단위학교 책임경영의 조건과 한계 및 극복 방안을 제시하고, 끝으로 지난해 발표한 3단계 자율화 조치의 내용에 따라 학교장이 수행해야 할 역할에 대해 기술하고자 한다.
통 큰 개방과 규제 철폐가 필요
“학교는 교장에 달려있다”라는 말과 “학교가 바로 서기는 어려우나 무너지기는 한순간”이라는 말이 있는데, 전자와 후자 모두 교장의 역할과 능력 및 자질, 그리고 태도에 학교교육의 성패가 달려 있다는 것을 단적으로 표현한 것이다. 잘 아는 바와 같이 실제 학교현장에서 교장이 바뀌면 학교가 변화하는 사례는 비일비재하다.
거시적인 관점에서 일반적으로 단위학교의 자율경영을 위해서는 학교가 자율적으로 운영하는 권한 중 기본인 학생 선발권, 교직원 인사권, 교육과정 결정권 및 등록금 결정권 등이 단위학교의 자율성을 가늠하는 핵심 사항이다.
○ 학생 선발권 : 규제(A1), 자율(A2) ○ 교직원 인사권 : 규제(B1), 자율(B2)
○ 교육과정 결정권 : 규제(C1), 자율(C2) ○ 등록금 결정권 : 규제(D1), 자율(D2)
위와 같이 학생 선발권(A), 교직원 인사권(B), 교육과정 결정권(C), 등록금 결정권(D)에 대해 각각 규제(1)과 자율(2)로 나누어 보면 16가지의 모형이 생성 가능하나, 학교경영의 자율 정도에 따라서 전통적인 학교경영 모형(A1, B1, C1, D1) ⇒ 학교중심관리 모형 ⇒ 학교 자율경영 모형 ⇒ 학교 책임경영 모형 ⇒ 학교자치 모형(A2, B2, C2, D2)으로 나누어 볼 수 있다.
학교경영 모형 중 자율권이 가장 많이 보장된 모형은 학교자치 모형(A2, B2, C2, D2)으로서 현재 자립형 사립고만이 이에 해당하고, 아직도 많은 학교들이 규제가 많은 전통적인 학교경영 모형(A1, B1, C1, D1)에 속한다. 그러나 우리의 학교경영 현실은 근거리 배정의 의무교육 체계와 평준화의 확대 및 고수로 자유로운 학생 선발이 어렵고, 국가 공무원인 교원의 지위는 배타성을 공고히 하고 있으며, 국가중심교육과정 체계는 붕어빵식 교육을 강요하고 있고, 경제적인 문제 등으로 등록금 문제는 뜨거운 감자가 되고 있다.
미시적인 측면의 단위학교 자율경영은 무엇을, 어떻게, 언제, 가르칠 것인가와 학교의 재정과 인사, 학사의 운영 등에 대해 법령의 범위 안에서 외부의 간섭을 받지 않고 독자적으로 결정해 운영할 수 있는 것을 의미한다. 이러한 의미에서 4. 30 발표 시안은 미시적인 자율성 실현을 위해 노력한 흔적이 보인다.
학교경영의 자율 범위와 한계에 대해는 한 국가의 교육행정 체제관이나 역사성에 따라서 극명한 차이를 보이고 있으나 대체로 타국의 제도를 인정하는 경향이다. 사회는 세계화되고 개방되어 타국에서 받은 교육에 대해 거름장치 없이 그대로 인정하는 것이 보편화 되어 있다. 자격증이 없는 교장이나 교사를 채용하는 나라도 있다.
한국의 학교 자율경영 범위에 대한 과거 패러다임은 제한적이고 인색했다. 그러나 이제는 통 크게 개방하고 규제를 풀어야 할 때이다. 학생 선발, 교육과정 선택, 교직원 선발, 수업료 결정 등과 같은 학교경영의 핵심과제에 족쇄를 과감하게 풀어서 양질의 교육 환경 속에서 세계 최고의 인재를 양성할 수 있는 경쟁체제를 만들 필요가 있다.
이런 의미에서 이번 두 번에 걸친 자율화 조치는 학교에서 잘 소화만 한다면 매우 진일보한 학교교육 발전과 공교육 신뢰회복을 위한 초석이 될 수 있을 것이다.
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성공적 자율경영의 장애요소들
우리나라 학교장의 단위학교 책임경영에 대한 능력이나 준비 정도에 대한 외부의 평가는 매우 부정적인 것이 사실이어서, 이번 학교자율화 조치에 대해 다양한 우려가 제기되고 있다. 물론 우려는 향후 나타날지도 모를 미래에 대한 걱정거리라는 점에서 실체가 있는 것은 아니다.
그렇지만 학교자율화는 중앙에서 제시하는 표준화된 운영 형태에서 벗어나 해당 학교의 환경과 상황 및 특성, 학생과 학부모의 교육요구 등에 부합하는 결정을 창출해내는 등 보다 다양한 교육에의 유연성을 발휘할 수 있어야 하는데, 이에 대한 기술적 경험과 준비가 미흡하고 자율적인 학교문화 풍토가 마련되어 있지 않다는 점을 간과해서는 안 된다.
또한 책임소재를 분명히 할 수 있는 책무성 제고 방안이 마련되어 있지 않다. 미국과 영국, 캐나다, 호주 등의 연구에 의하면 학생의 학업성취도 향상은 다양한 변인과 관련되어 있어 학교단위 책임경영제와 학생 학업성취도 간에 인과관계를 밝히기가 매우 어려우며(White, 1989), 학교공동체와 교사들이 학교 운영에 참여하는 것에 따른 학교 교육방법의 변화도 나타나지 않았다. 그럼에도 여전히 많은 학자들은 학교단위 책임경영제가 학생과 학부모의 교육적 요구를 보다 쉽게 반영하고 나아가 자율에 의한 책무로 인해 교사들이 보다 적극적으로 수업에 임하게 되어 학생들의 학업성취도가 향상되었음을 주장(Brown, 1989)하고 있다.
그리고 학생과 교사 및 학부모 등에 대한 비타협적 · 비상호협조적 권위주의 통제방식을 통해 관리하는 즉, 관료적인 독단적 지도성을 발휘하고자 하는 학교장들의 현실 인식을 타파해야 한다. 왜냐하면 관료제에 물들어 있는 전통적인 학교들은 획일적인 지배구조로 인해 융통성을 발휘하기 어렵고, 나아가 타율적 기관 운영은 주인의식이 결여돼있기 때문이다.
게다가 학급의 과밀화와 학교 규모의 과대화, 교육시설의 부족 및 노후시설 과다, 교과전용 교실 미비, 기본적인 생활여건 미비, 비교육적인 학교 주변 환경 등 최소한의 교육여건이 제대로 갖춰지지 않은 현실을 반영한 매뉴얼이 마련되어 있지 않다.
지금까지 이와 같은 조치가 있을 때마다 교육감에게로의 권한 병목 현상이 발생해 학교에서는 늘어난 자율권을 체감하기 어려웠다. 따라서 교육 분권이 학교자율화로 이어지기 위한 조치가 추가되어야 한다. 학교자율화는 학교 간 선의의 경쟁을 유발해 결국 학생들의 교육적 성취를 높이는데 기여해야 하는데, 그 경쟁이 당초 의도와는 상관없이 학생들과 교사들을 쥐어짜는 데만 이용된다면 그들의 고통만 심해질 것이다.
끝으로 자율적 의사결정 문화형성 부족, 주체적이고 계획적인 기획 풍토 조성 미흡, 특성화된 교육과정과 프로그램 개발 미흡, 회계활동에 대한 교원들의 무지와 무관심 팽배, 단위학교에 대한 교육행정기관의 하부기관화 관행의 상존 등이 단위학교의 자율경영 정착을 위한 문화형성의 한계점이다.
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단위학교의 자율경영과 책무성 제고의 조건
머피(Murphy)와 벡(Beck)은 학교단위 책임경영제의 기본 가정을 다음과 같이 말했다.
첫째, 학교 수준의 의사 결정에 가장 큰 영향을 받는 사람들인 교사, 학생, 학부모 등이 해당 학교 의사 결정에 핵심적인 역할을 맡아야 하고, 둘째, 학교 체제의 이해 당사자들은 의사 결정에 참여할 권리와 책임을 갖고 있으며, 셋째, 학생, 학부모, 교직원, 당사자들은 그들 나름대로의 독특한 요구를 가지고 있으며 이 요구는 이들 자신에 의해 가장 잘 파악되고 표현될 수 있어야 한다. 그리고 넷째, 교육체제 내의 기본적인 의사 결정 단위가 학교이기 때문에 학교는 학생들의 요구를 파악하고 이에 반응할 수 있는 자율 능력을 가지고 있어야 하며, 다섯째, 외부에서 강제적으로 부과되는 학교교육 관련 의사결정은 특정 교육관련 이해 당사자들의 권한을 빼앗는 것임을 알아야 하고, 여섯째, 특정 주제에 대한 가장 많은 정보를 가지고 있는 사람들이 그 주제에 대한 의사결정권을 가져야 하며, 학생들과 가장 가까이 있는 사람들이 가장 적절한 의사결정을 이끌어 낼 가능성이 가장 크다는 것이다.
위의 기본 가정을 토대로 학교단위 책임경영제는 학교현장에 자기결정권을 부여함으로써 학교에 대한 다양한 요구를 유연하게 반영할 수 있으며, 나아가 학교에서 발생하는 다양한 문제 상황에 스스로 적절하게 융통성을 가지고 대처할 수 있게 한다고 했다.
영국 정부는 학교가 교육목표에 대해 불필요한 에너지의 낭비 없이 노력을 집중하도록 자유를 주었고, 이러한 자율을 주면서 교육의 성공과 실패에 대해 다음과 같이 밝혔다.
“학교가 높은 수준의 교육을 수행하는 데 자율경영은 핵심적 요소이다. 학교는 요구되는 교육목표를 달성하기 위해 필요한 의사결정과 자원의 선택과 관리에서 최대한의 자유를 필요로 한다. 그러한 자유를 보장할 것이며 성공하는 학교는 자유를 계속 누릴 것이다. 그러나 교육에 실패하는 학교에 대해는 과거처럼 기다리지 않고 지체 없이 정부가 직접 개입할 것이다.”
그러나 위에서 언급한 바와 같은 한계점이 우선 해결되지 않으면 지역 · 학교 간 격차가 더욱 심화돼 선의의 피해를 보게 되는 학생이 나타날 수 있다. 그러므로 우선 학교운영의 투명성을 제고하고 부조리를 근절할 수 있는 안전장치 개발이 필요하며, 학교평가와 정보공시제를 보다 강화해 학교에서 일어나는 모든 활동을 투명하게 보여줄 수 있어야 하고, 그 결과에 따른 책임도 보다 확실히 부여해야 한다.
따라서 교장이 학교운영 자율권을 최대한 학교운영위원회의 심의 · 의결을 거쳐 행사하도록 유도해 학부모들의 학교경영 참여를 더욱 강화해야 하며, 학운위 위원의 전문성과 공정성을 제고할 수 있는 방안도 제시돼야 한다. 지방분권 및 학교 자율화를 보다 안정적으로 추진하기 위해 그 원칙과 기준을 보다 확실히 마련해 두는 것도 교과부의 몫이다.
둘째로 학교장이 먼저 고정관념과 편견에서 탈피해야 한다. 학교의 주인이 교원인가, 학생인가? 학생들이 아침에 등교하면 바로 수업을 진행해야 하는가? 교육과정 편성을 교원에 맞추어야 하나? 예산의 편성 · 집행 · 전용 등을 교장과 행정실 중심으로 해야 하는가? 소풍이나 수학여행 등을 실시해야 하는가? 물품구입이나 인쇄를 특정업자에게만 맡겨야 하나? 전문직인 교사들의 잠재능력을 개발해야 하나, 아니면 통제 · 관리를 잘해 순종하도록 해야 하나? 등에 대한 근본적인 반성적 사고를 통해 학생을 위해 우리 학교는, 교원은, 시설은 어떠해야 하는지를 생각해야 한다.
셋째, 교육활동 전반의 민주적 의사결정 구조 즉, 상향식 의사결정 시스템을 마련해야 한다. 교육과정 편성 · 운영, 생활지도, 체험활동, 시설개선, 물품구입 등 모든 교육활동에 반드시 많은 교원이 참여해 의견을 개진하고 이를 토대로 결정하는 시스템을 갖춰야 한다. 관료적 권위주의와 독단 및 하향식 의사결정 구조로는 더 이상 교육공동체 구성원의 신뢰를 얻을 수 없으므로 학교의 모든 교육활동과 시설개선 등에 있어 상향식 의사결정 구조를 활성화해야 한다.
넷째, 공개성과 투명성을 견지해 지역사회 및 교육공동체로부터 학교의 신뢰를 확보해야 한다. 학교장은 학교 교육활동 전반의 내용에 대해 최대한 공개해야 하며, 다양한 의사소통망을 구축해 학부모 및 지역사회와 소통하는 통로로 활용해야 한다. 그리고 학교운영위원회의 심의 및 의결 기능을 강화하고 나아가 형식적, 비전문적으로 운영되고 있는 상황을 바로 잡아야 한다. 또한 금번 지침 폐지에 의해 발생되는 학교장의 권한 중 학생이나 학부모, 혹은 교사의 의견 반영이 중요하다고 판단되는 사항들은 반드시 법정 기구인 학교운영위원회의 심의 · 의결 사항에 포함시켜 학교자율화 조치에 의한 역기능 우려를 불식해야 한다.
다섯째, 글로벌 인재 육성을 위한 교사들의 전문성 신장 여건 조성과 지원에 예산을 최우선으로 배정해야 한다. 미래 사회가 요구하는 글로벌 인재에게는 외국어 구사능력, 호감을 주는 능력(인사 습관), 좌절을 극복하는 능력(EQ), Sales skill(파는 능력, 설득하는 능력)등이 필요하다고 한다. 이러한 능력을 키워주기 위해서는 학교 구성원 모두의 노력이 필요하다. 특히 단위학교 구성 주체들의 참여만이 단위학교의 교육경영을 혁신할 수 있다는 점을 명심하고, 교수 · 학습활동이나 소위원회 활동 등을 통해 교사들 중심으로 의사결정을 하도록 해 보다 전문적인 지식과 기술을 지닌 학교교육 경영혁신의 주체가 되도록 해야 한다.
여섯째, 학교장의 역할이 가장 중요한 만큼 새로운 학교 경영철학과 혁신적인 리더십이 요구된다. 미래교육과 혁신에 대한 비전과 신념을 토대로 학교공동체의 참여와 공유의 리더십을 발휘해야 학교조직을 학습 조직화하고 변화와 혁신을 통해 학교문화를 바꾸어 나갈 수 있기 때문이다.
끝으로 잭 웰치의 “더 좋은 아이디어를 표절하라, 그것이 합법적이다”라는 말대로 학교 특성에 맞도록 이웃학교의 좋은 아이디어를 표절하는 것도 한 방법이라 할 수 있다.
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자율화 내용별 학교장의 역할
지금까지 제안한 것들을 토대로 성공적인 학교자율화를 위해 학교장이 해야 할 일을 내용별로 살펴보면 다음과 같다.
교육과정 자율화
학교 여건에 따라 학생의 학습부담을 경감하고 교육효과를 극대화하는 특색 있는 학교교육과정을 편성 · 운영할 수 있는 여건이 만들어진 만큼 학교장은 상향식 의사결정 체제를 통해 학생을 위한 맞춤식 교육과정을 편성해 운영해야 한다.
즉, 학교교육과정위원회를 구성해 초안을 작성토록 하고, 이를 토대로 교과협의회, 학부모, 학생 여론조사 과정을 거친 후 학교운영위원회 심의를 거쳐 결정한 후 시행해야 한다. 이 과정에서 반드시 견지해야 할 것은 모든 내용은 학생을 위한 것인지, 학생들이 원한 것인지에 초점이 맞추어져야 하며, 교사들의 교과이기주의 등은 반드시 배제한다.
교과별 집중이수제 시행으로 인한 전학생 등 학습 결손 학생 등에 대해서는 시 · 도교육청에서 개설하는 방학 중 보충학습을 듣도록 하고, 학교 내 교육과정 운영과 더불어 개별학생 수준별 교육과정 이수가 가능하도록 제반 조치를 해야 한다.
교직원 인사의 자율화
학교장의 교사초빙권, 전보 상의 권한 등 인사권이 강화되었고, 기간제 및 시간강사 활용의 폭이 넓어진 만큼 학교 운영의 획기적인 전기가 이루어졌다.
20%의 교사초빙권을 효율적으로 활용하기 위해서는 전보요청대상자가 정기전보대상자로 한정되어 있으므로 전보유예권과의 형평성을 고려하고, 사전에 초빙할 교과를 정해 이에 적합한 교사를 사전에 확보하는 것이 매우 중요하며, 교육과정위원회 등을 활용해 교과별 인원 수 조정을 1년 전에 미리 정리해야 한다.
그리고 최근 언론의 주목을 받고 있는 ‘직무 수행능력이 부족하거나 부적응 교원 등에 대한 비정기전보요청권 제도’는 지침과 절차에 따라 해야 하며, 직무수행능력 부족 교원에 대해서는 전보조치에 우선해 학교장 직권으로 직무연수를 부과해 능력을 개발토록 한다. 또한 기간제 교사 임용의 다양화와 시간강사의 강사료 현실화 등을 활용해 수준별 수업을 하거나 상치과목을 해소해 학생들의 학습동기를 유발하도록 해야 한다.
아울러 행정실장을 비롯한 행정실 직원은 교사들의 교수 · 학습 활동의 지원을 위해 존재하는 만큼 행정실이 본래의 기능을 수행토록 하고 물품구매나 공사 관련 및 인쇄 등에 있어 반드시 3장(행정실장, 관련 교사, 제3자의 견적)의 견적서를 받도록 하며, 일반적인 품목들은 인터넷을 통해 교사들이 구매요청하고 행정실에서 확인해 지급하는 시스템을 마련해야 한다.
자율학교의 확대
교과부에서 추진하는 자율학교에 참여해 자율권과 함께 재정지원 등을 받으면 특성화된 학교운영을 할 수 있으며, 이는 곧 학생들의 학습력 제고에 결정적인 계기가 되기 때문에 정보를 얻어 신청할 수 있는 기초를 마련해야 한다.
예를 들어 자율형 공립고나 사립고의 확대에 대비하거나, 교과교실제 지정, 다양한 중점학교 등에 지원해 학교를 특화하도록 노력하고 이에 대비해야 한다. 그리고 지정된 학교들은 혁신적인 자율학교 정책이 일회성으로 사장되지 않도록 지정 목적과 취지에 따라 단위학교의 혁신을 이뤄야 하며, 학교의 변화를 학부모와 학생들이 인지할 수 있도록 다양한 프로그램을 학생 중심으로 펼쳐야 한다.
또한 자율학교 운영에 대해서는 1차로 자체평가를, 2차로 자율학교 운영 최종년도에 현장방문 평가를, 3단계로 자율학교 종합평가를 받는 만큼 자율성에 걸맞은 책무성 제고에도 만전을 기해야 한다.
학교 현장 지원 체제 구축
법령으로 규정된 조직 · 정원 운용 기준이 조례 등 지방통제로 바뀌는 만큼 학교장들은 지금까지 관료제 중심의 지시행정으로 일관되고 있는 시 · 도교육청 및 지역교육청의 행정 체계를 단위학교 지원 중심 즉, 교수 · 학습 지원 시스템으로 개편될 수 있도록 관련자들에게 현실을 알려야 한다. 교육청 직원의 4분의 3을 일반직이 차지하고 예산삭감으로 인원이 줄어도 장학직이 먼저 축소되며, 주요 사업은 일반직이 담당하는 등 도저히 납득하기 어려운 행정체계의 개선을 위해 학교장들의 노력이 필요다.
아울러 각 시 · 도교육청의 학교장 중임 심사가 강화되면서 비리나 사건 사고에 대한 객관적인 증거가 나타나면 가차없이 중임에서 제외되는 만큼 학교장으로서의 책무와 청렴의무 이행을 철저히 해야 한다. 또한 고등학교의 경우는 고교선택제와 학교정보공시제의 상관관계를 늘 고려해 대외적으로 학교의 운영이 타 학교와 차별될 수 있도록 다양한 프로그램을 운영해야 한다.
고정관념과 타성의 근본적 타파가 시급
학교교육 자율화와 관련해 무엇보다 우려되는 점은 학교의 자율능력 및 역량의 부족과 이를 실행할만한 재정적 행정적 측면의 어려운 점, 그리고 타율적인 습성의 학교문화 풍토 등이다. 특히 또다시 창조적인 벤치마킹이 아니라 일부 우수학교를 베끼는 현상이 팽배해져서 또 다른 획일화를 가져오지 않을까? 자율경영과 혁신적인 의지를 가지고 추진하는 학교장을 교육행정 기관이 명확한 기준과 원칙 없이 지도하려 하지 않을까? 과거 권위주의식 기준과 원칙이 새로이 만들어지거나, 학생들의 창의성 개발을 저해하는 쪽으로 교과 · 교직단체 · 이해집단들 등과의 타협으로 학교의 자율경영 의지를 반감시키지 않을까 등 과거의 악몽이 살아날까 걱정 된다. 따라서 자율화가 확대되고 있는 시점에서 단위학교의 책임경영 체제 확립을 위해서는 학생들의 창의성 개발에 중점을 두고 고정관념과 타성에 젖어 있는 학교문화 풍토의 근본적인 개선이 필요하다.
