제5차 국민연금 재정계산(2023)을 앞두고, 일각에서 공적연금 통합의 필요성이 대두되고 있다. 이런 가운데 일본을 비롯하여 민간근로자 대상 공적연금과 공무원연금을 통합한 해외사례들이 재조명되고 있다. 이에 본고에서는 해외 공무원연금개혁의 배경과 전제조건을 중심으로 그 사례를 살펴보고 시사점을 제시한다.
먼저 2012년 일본 공무원연금개혁의 사례를 살펴볼 수 있다1. 일본은 공무원연금을 민간근로자 대상 후생연금과 ‘단일화’하는 방식으로 연금개혁을 실시한 국가이다. 공무원 공제연금에 있던 노후소득보장기능을 후생연금으로 이전하고, 직역가산 부분을 폐지하였다(<그림 1> 참조). 이를 대신하여 민간근로자 대상 퇴직연금과 같은 연금지급퇴직급여를 도입하였다. 당시 공무원연금을 둘러싼 사회경제적 배경과 재정상황은 현재 한국이 처한 상황과는 확연히 다른 모습을 나타냈다.
일본의 피용자 연금 단일화 과정을 살펴보면, 한국과 달리 공무원 공제연금의 재정상태가 훨씬 건전했다는 것이 단일화의 주요한 전제조건으로 작용했음을 알 수 있다. 지금까지 한국에서는 공무원연금개혁, 특히 국민연금과의 통합을 이야기할 때 일본 연금개혁의 배경이나 전제조건보다는 주로 ‘연금 통합’이라는 개혁의 결과에 초점을 두고 해석하는 경우가 많았다.
일본 공무원 공제연금 재정
2012년 개혁이 실시되기 한참 전인 2004년 법 개정 전까지도 일본에서 공무원 공제연금들은 직역별(국가공무원공제조합·지방공무원공제조합·사립학교교직원공제조합)로 각각 운영되고 있었다. 개정 이후 공무원 공제연금의 보험료율 등이 같아졌고, 이는 훗날 후생연금으로 통합되는데 중요한 배경으로 작용하였다. 한국과 달리, 일본 공무원 공제연금의 재정은 후생연금보다 훨씬 안정적이었다.
당시 후생연금의 적립금은 4.2년분이었던 것과 비교할 때 공무원 공제연금은 7.8년분, 사학 공제연금은 9.3년분으로 적립수준이 더 높았다. 물론 1997년에는 재정 불안정성이 높은 공기업인 일본철도(JR)·일본담배(JT)·일본전신전화(NTT) 공제조합이 후생연금에, 2002년에는 농림어업단체직원 공제조합이 후생연금에 통합되는 개혁이 이루어지기도 하였다. 다만 이 같은 개혁은 분리 운영되던 각각의 소득비례연금을 후생연금으로 단일화하는 이행단계에서의 예외적 사례로, 한국의 공무원연금 재정상황과 등치시켜 해석하기에는 무리가 있다.
오스트리아 공무원연금개혁
민간근로자 대상 공적연금과 공무원 대상 연금의 수급구조를 일원화하되, 제도는 분리 운영하는 사례로서 2005년 오스트리아에서 실시된 공무원연금개혁을 들 수 있다. 오스트리아는 2005년 개혁2에서 신규 공무원도 민간근로자 대상 공적연금에 적용하는 방식을 도입하였다. 기존 수급자에게는 경과규정이 적용되었다. 1955년 이전 출생자는 기존 「공무원연금법」에 적용되는 반면 2005년 이전에 공무원으로 임용된 경우에는 개혁 전후 제도를 모두 적용받았다.
즉 2005년 이전 가입기간은 구제도를 적용받고, 이후부터는 신제도에 따라 급여액이 산출되는 것이다. 2005년 공무원연금개혁이 실시됨에 따라, ‘A’라는 공적연금에 가입하고 있던 자가 ‘B’라는 제도로 이동하여도 수급구조의 차이가 없기 때문에 제도운영의 투명성이 높아지고 제도 간 정산과정이 수월해지는 장점이 있었다. 또한 각 공적연금제도의 재정상황을 훨씬 명료하게 파악할 수 있게 되었다. 오스트리아는 유럽 국가 중에서도 경직된 복지국가 중 하나이지만, 당시 공무원연금개혁은 ‘패러다임 전환’이라 할 정도로 상당히 과감했던 것으로 평가되고 있다(이각희, 2017).
이상의 내용들에 비추어보면, 이들 국가에서는 일반 국민을 대상으로 하는 공적연금과 공무원연금의 재정상황과 수급구조의 차이가 크지 않아 비교적 수월한 방식으로 제도 통합을 이뤄낼 수 있었다는 것에 주목할 필요가 있다. 반면 한국에서 공무원연금·사학연금과 같은 특수직역연금은 장기적으로 구조 개혁, 즉 국민연금과의 통합에 있어서 숱한 과제들을 안고 있다. 오랫동안 사회적으로 논란이 되어 온 국민연금 가입자와의 형평성, 수급구조 합리화, 제도 현대화 등을 고려하면 공적연금 통합에 앞서 공무원연금 내에서의 모수 개혁이 선행되어야 한다.
해외 공무원연금개혁은 지금 우리에게 주어진 과제들을 풀어감에 있어 참조할 만한 모범사례로서의 의미가 크다. 따라서 이를 해석할 때는 ‘결과’에 초점을 두는 기존 시각에서 벗어나, 공적연금 통합이 가능했던 전제조건으로 공적연금 간 수급 및 부담구조 차이, 재정 격차 등을 객관적으로 판단하여 한국에의 적용 가능성을 판단하는 것이 필요하다.
