문재인 정부는 짧은 선거 준비기간과 인수위 과정이 없는 정부로 인해 전체적으로 이전 정부보다 공약의 내용과 이행 계획, 부문별 실행계획, 재정 소요 추정이나 확보 방안에 대한 검증과 준비가 소홀한 것이 사실이다. 따라서 대통령선거 공약집에서 드러난 문재인 정부의 초·중등교육재정의 추진 방향을 바탕으로 새 정부가 향후 5년간 초·중등교육재정의 발전을 위해 검토해야 하는 쟁점과 그 해결을 위한 과제를 살펴보겠다.
교육세 통한 세수 확보
첫째, 새 정부의 교육공약 실현을 위한 세수 확보가 관건이므로 학생 수 감소 시대의 교육재정 소요가 큰 쟁점이 될 것이다. 일견, 학생을 교육하는 데 필요한 교육재정은 ‘학생’이 줄어들면, 비용도 비례적으로 함께 줄어야 하는 것처럼 여겨진다.
그러나 이는 학생 1명에 따른 교육비가 단순한 학생 수가 아닌 학교 단위, 학급 단위 경비에 따라 달라진다는 점을 간과했을 뿐 아니라 학교 수와 교원 수가 증가한 상황을 생각할 때 부적절한 판단이다. 또한, 다른 OECD 국가와 비교하면 소극적인 우리나라의 교육투자를 생각할 때 교육재정 투자 규모를 오히려 늘려야 하는 상황이라는 점도 고려해야 하고, 추가적 정책 집행이나 교육여건의 질적 향상을 위한 재정 소요도 발생한다. 또한, 재정수요액 산정 시 학생 수 기준의 경비 비중을 높일수록 지역 간 교육격차가 발생하기도 한다. 따라서 OECD 수준의 교육여건과 질적 향상, 투자 제고를 위해서는 지방교육재정의 수요는 최소한 현행을 유지하거나 확대할 필요가 있다.
이런 세수 확대를 실현하려면 교육세를 통한 세수 확보 전략이 조세저항과 안정성, 타 부처의 이해관계 조정의 용이성 때문에 좀 더 효과적인 방법이라고 판단된다. 또한, 지방자치단체 이전 수입의 적기 전출 및 정산을 의무적으로 이행하도록 시·도 지자체 합동평가, 시·도교육청 평가, 재정 분석, 운용성과 평가에 모두 관련 지표를 반영해 꾸준히 모니터링 하는 것이 바람직하다. 나아가 「지방교육교부금법」 시행령 또는 시행규칙에 전출, 정산의 방안과 벌칙 규정을 명시하는 방안도 고려해볼 수 있다. 마지막으로, 특별교부금 축소로 보통교부금을 확대해 자율적으로 운용 가능한 가용재원을 증대하도록 해야 한다.
교부금의 합리적 배분과 통제 지양
둘째, 교육재정의 부담주체와 운영주체의 주도권 문제를 해결하고 교부금 등을 통한 통제를 지양하도록 해야 한다. 문재인 정부가 초·중등교육의 권한 이양을 밝힌 만큼 현재 교육부가 주도하는 초·중등교육재정의 권한이 시·도교육청으로 이양되면, 자체수입은 2.25%에 지나지 않고 중앙정부와 지방자치단체의 이전수입에 절대적으로 의존하는 지방교육재정은 운영주체의 예산 편성, 운용, 환류 등의 과정에서 부담주체인 중앙정부와 주도권에 있어 이견이 더 커질 가능성이 존재한다.
이런 갈등을 해소하기 위해서는 교육재정에 대한 통제를 지양해야 할 것이다. 우선 문재인 정부의 공약대로 초·중등교육 사무가 시·도교육청으로 이양되기 위해서는 재정의 자율성이 보장돼야 한다. 「지방교육자치에 관한 법률」 제20조에 의하면 육·학예에 관한 사항에 관한 사무 중 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항은 명백히 시·도교육감의 권한에 속하는 영역이다.
다만, 교육부와 교육감 간의 정책적 갈등과 반목은 자칫 교육 당국에 대한 국민의 신뢰를 깨뜨릴 수 있는 요인이 되므로, 교육감과 교육부, 국가교육위원회 간의 협의 채널을 통한 소통이 보장돼야 할 것이다. 또한, 교육감이 초·중등교육을 책임지는 주체로서 권한을 대폭 가질 수는 있으나, 학교의 자율성을 저해하는 방식으로의 절대 권력을 가지는 체제로 가서는 곤란하다는 점도 분명히 해야 하며, 초·중등교육에 대한 권한이 시·도교육청으로 대폭 이양된다고 하더라도 국가적 차원의 인재상 설정, 국가의 표준교육과정 제시, 교육체제를 일관성 있게 유기적으로 관리할 수 있는 교육방향의 설정 등에는 중앙부처인 교육부의 역할이 필요할 것이다.
교부금의 합리적 배분도 필요하다. 이를 위해서는 수요 산정에 학생 수 비중을 강화하는 시·도교육청 간 제로섬 게임식 배분을 지양하고 실증적 자료를 바탕으로 교당, 급당, 학생당 경비를 귀납적으로 규명하는 일이 필요하다. 특히, 도서·벽지 지역이 많아 소규모학교가 상대적으로 많은 농촌 지역을 포함하는 지역의 교부금 총액에 피해가 가지 않는 정책(harmless policy) 추진이 필요하다.
특별교부금의 교부시기도 적정화할 필요가 있다. 그간 특별교부금이 지원 시기가 늦어 추경에 편성이 불가능하고 불용액 증가의 주된 원인이 됐다. 이를 적정화해 교육청의 이·불용액 발생의 구조적 문제를 해결할 필요가 있다. 국가시책사업의 심의를 전년도 9월에 완료해 사업을 확정한 후, 보통교부금의 예정교부가 이뤄지는 10월에 사업계획을 통보하는 방안이 있을 수 있다. 또한, 실제 확정교부는 1월 말을 넘기지 않도록 하고, 부득이한 사정이 있는 경우에도 회계연도 시작 전 2월 말까지는 최소한 시·도교육청으로 교부해 1차 추경에는 반영할 수 있도록 배려해 줘야 한다.
순세계잉여금 지방교육채 상황에 활용
셋째, 초·중등교육재정의 운용에서는 지출의 효율화가 필요하다.
구체적으로는 중기교육재정계획의 합리성 제고가 필요하다. 각 시·도교육청의 중기교육재정계획은 그동안 주먹구구식으로 예산의 편성 계획에 역으로 끼워 맞추기 식으로 적용됐다. 그러나 중기교육재정계획은 사업별 성과주의 예산의 요체이므로 세입·세출 계획에 대한 향후 5년간의 합리적인 예측과 이에 근거한 예산 편성과 집행이 이뤄져야 한다. 이는 예산이 사업에 종속되지 않고, 사업이 주가 돼 예산이 뒷받침되는 선순환 구조를 정착하는 데 기본이 되는 사항이다.
또한, 순세계잉여금의 지방교육채 상환 우선 지출을 명문화해야 한다. 순세계잉여금은 세입결산에서 세출결산과 이·불용액, 보조금 집행잔액 등을 제외한 순수한 의미에서 세계잉여금을 의미한다. 이는 다음연도 세입 재원이 되기도 하지만, 지방교육재정 운용의 비합리성과 방만함의 이유로 비판의 대상이 되기도 하므로 「지방회계법」 제19조와 같이 이를 지방교육채 상환에 사용하도록 할 필요가 있다. 이는 지방교육재정의 건전성을 높이는 방안이 될 수 있고, 불필요한 순세계잉여금 양산을 방지하는 한편, 불필요한 세출 요인 절감을 자발적으로 유도할 수 있는 긍정적 효과도 유발할 수 있다.
마지막으로, 월별·분기별 집행잔액에 대한 교육청별 검토 시스템 구축을 통한 불용액 최소화 노력도 필요하다.
평가 지표는 교육청 재정운용 성과에 초점을
넷째, 초·중등교육재정 평가의 정상화가 필요하다.
우선은 재정 분석과 평가에서 시·도교육청 컨설팅 과정을 명문화하고 이를 이행할 때 인센티브를 부여해야 한다. 현행 지방교육재정 분석과 진단 제도가 실질적으로 시·도교육청의 재정 건전화 이행 단계로까지 간 경우가 없었으며, 분석 이후 시·도교육청의 실질적 재정 운용 역량을 강화하기 위한 피드백도 전무했다. 평가의 목적을 달성하기 위해서는 분석 이후 실사에 버금가는 컨설팅과 우수사례 확산의 단계를 명문화해야 한다. 그 결과에 대한 인센티브는 금전적 보상과 지표화가 모두 가능하다.
또한, 재정 분석과 평가 지표 선정 시 교육청의 재정운용 성과 개선 유도라는 성격을 최우선으로 고려해야 한다. 현재는 지나치게 국가의 정책적 의도 실현을 내포하는 성격의 지표들이 존재한다. 따라서 교육청의 노력이 미칠 수 있는 지표에 대해서는 상대적으로 비중을 강화해 노력의 동인을 이끌어 낼 필요가 있다.
마지막으로, 지방교육재정 구조를 고려해 매해 평가에 따라 배분하는 재해특별교부금 인센티브 활용은 최소한의 재정 분석 및 평가를 위한 시·도교육청의 노력에 대한 기본 인센티브를 보장한 후 차등적 인센티브를 부여해 모든 시·도교육청이 분석 및 평가제도에 대한 인식을 개선해 행정적으로 협조하고 스스로 성과를 개선하고자 하는 동기를 부여할 필요가 있다.
이상 문재인 정부가 앞으로 5년간 초·중등교육재정의 개혁을 위해서 추진할 필요가 있는 과제를 선별해 제시했다. 그러나 결국은 정권 초기의 개혁 드라이브가 강력한 이때, 재정의 충분한 확보와 운용의 개혁을 통한 재정 절감을 이뤄내야 한다.
또한, 초등돌봄시스템 구축, 공교육 정상화 실현, 고교무상교육 등의 하위 과제들이 관련 부처인 교육부와 청와대 등에서 세부적으로 소요재원과 확보방안, 단계적 실시 방안 등으로 구체화해야 할 것이다.
