소규모학교 살리기를 다룰 때, 생각해 보아야 하는 문제는 크게 두 가지로 요약해 볼 수 있다. 하나는 소규모학교를 어느 정도의 규모로 보아야 하는가이고, 다른 하나는 소규모학교를 살리는 것의 의미를 따져보아야 한다는 점이다. 
먼저 규모와 관련하여 우리나라의 소규모학교 통폐합 기준을 살펴보면, 1982년에는 학교당 학생수 기준으로 180명, 1993년에는 100명, 2006년에는 60명으로 기준이 낮아졌다가 2016년에는 면지역 60명 이하, 도시지역 300명 이하로 지역에 따라 상향되었다. 2020년에는 광주와 세종시교육청 등에서 소규모학교 기준을 전교생 300명 이하로 완화해 달라는 요청이 있었고, 교육부는 소규모학교 기준 완화를 검토하겠다고 밝힌 바 있다. 서울은 교육부 권고기준에 따라 초등학교는 전교생 수 240명, 중·고교는 300명 이하일 때 소규모학교로 분류한다.

정부는 1982년부터 교육재정의 효율적 운영과 교육과정 운영 정상화 차원에서 소규모학교 통폐합 정책을 추진해 왔다. 그러나 발생한 폐교들이 적극적으로 활용되지 못하면서 시·도교육청의 재정적 빈곤으로 이어지자, 소규모학교 통폐합은 1995년 각 시·도교육청의 재량에 맡겨졌다. 
이 무렵 학교 통폐합에 반대하는 행동들도 본격화됐다. ‘작은 학교 살리기’와 같은 운동이 교원단체·농민단체·학부모단체들을 중심으로 시작되었다. 1993년 경기도 가평군 ‘두밀분교 살리기 운동’ 이후, 많은 마을에서 작은 학교 살리기 운동이 조직되었고, 1995년에는 ‘작은 학교를 지키는 사람들’이라는 시민단체가 탄생하였다. 이러한 운동의 영향력 아래 경기 성남 남한산초, 충남 아산 거산초, 전북 완주 삼우초 등 도시근교의 작은 학교들은 인근 시내의 학생들을 전학시키면서 학교 살리기 운동을 전개하였다. 
농산어촌이 많은 강원도에서는 폐교가 방치되자 교육청 차원에서 작은 학교 살리기를 위한 발전재단 설립을 추진, 2017년 4월 ‘강원교육희망재단’을 출범시켰다. 농산어촌 중·고생의 예체능 진로멘토링 및 장학지원사업뿐만 아니라 춘천교대와 우수 교사양성을 위한 ‘연어 프로젝트’를 실시하였다. ‘연어 프로젝트’란 예비교사들이 교사로 성장한 뒤 다시 고향으로 돌아오는 구조를 만들자는 취지를 담고 있다. 

작은 학교 살리기의 성공사례
강원도에서는 정선 N 중학교가 방과 후 10시까지 공부하는 ‘반딧불 교실’을 운영해 성과를 거뒀다. 대학들을 활용한 예체능교육의 효과였다. 이어 춘천 S 중학교는 인접한 군부대 장병들이 방과 후 특기적성교육 및 야간학습을 도와주고, 학교는 지역주민들을 대상으로 난타동아리·한지공예·뜨개질교실 등을 운영하였다. 횡성 A 고등학교는 교직원관사를 성적우수학생들의 합숙지도 장소로 리모델링했으며, 유휴교실을 희망학생들에게 자정까지 개방했다. 지역자율방범대원들은 학생들의 하교를 도와줬고, 교육현장실습을 나온 사범대 학생들에게 숙식을 무료로 제공하였다. 

충북 진천의 M 초등학교는 전교생이 70명인 작은 학교였지만 5가지 채움교육 프로그램으로 주목받았다. 채움(CHAE-UM)은 창의와 인성(Creativity-personality), 습관(Habit), 실력(Ability), 감성(Emotion), 남다른 재능과 마음(Unique talent·Morality)의 앞 글자를 딴 것이다. 친교의 날과 텃밭 가꾸기 등을 통해 인성을 함양하는 한편 매일 아침 학년별·수준별 건강달리기, 줄넘기와 각종 스포츠클럽 활성화로 체력을 키우는 프로그램을 운영했다. 인근 옥천 C 초등학교는 전교생이 28명인 소규모학교이지만 학생 개개인의 맞춤형 학습관리, 지구온난화에 대비한 환경교육 실천, 체력증진을 위한 ‘7560+운동(일주일에 5번, 합계 60분 이상)’, 원어민과 1:1의 영어 화상강의, 재능 맞춤형 방과후학교 등을 운영하며 학생과 학부모의 마음을 사로잡았다.

전남 순천교육지원청은 작은 학교 살리기의 일환으로 2018년 3월부터 제한적 공동학구제를 시행하였다. 제한적 공동학구제란 읍·면지역의 작은 학교와 시지역의 큰 학교 간 통학구역을 공동으로 설정해 시지역에 거주하는 학생들이 읍·면지역 학교로 전·입학을 가능하도록 한 제도이다. 순천 Y 초등학교의 경우 복식학급으로 운영할 예정이었으나, 제한적 공동학구제의 시행으로 전체 학생수의 25%가 전입하였다. 전남지역 사례는 이뿐 아니다. 해남의 S 초등학교는 1994년 분교장으로 격하되었다가 분교의 특성을 살린 교육활동으로 10여년 만에 학생수가 열배가 되어 다시 본교로 승격되는 사례를 기록했다. 신안의 Y 초등학교는 친환경 숲속학교 특성화로 학생수가 2017년·2018년 각각 18명이 늘었다. 영광 M 중학교는 사회적 협동조합 ‘여민동락 공동체’를 통해 통학·교육기부·체험활동 등의 지원을 받는 등 지역공동체와의 유기적 관계로 학생들이 늘었다. 나주 N 중학교분교도 실용음악과 방송댄스를 특화한 예술학교 운영으로 학생수가 증가하였다. 제주도는 60명 이하 소규모학교에 초등학생을 입학시키고자 할 경우 학부모에게 무상주택을 제공하는 정책을 펼쳐오고 있다. 무상 공동주택 건립과 마을 빈집 무상임대 사업은 제주 애월읍 납읍초등학교 사례가 대표적이다. 1999년 분교장 전환 대상학교로 지정됐다는 통보에 20여억 원을 자발적으로 모아 빈집을 수리해 무상임대하고, 군유지에 무상임대 공동주택 세대를 건립했다. 1999년에는 애월읍 어도초, 2011년 성산읍 수산초와 애월읍 더럭초, 2013년 애월읍 곽금초, 2017년에는 한경면 저청초, 2018년에는 성산읍 신산초에 각각 작은 학교 살리기 공동주택이 세워졌다. 

이런 학교들의 성공사례는 학생들의 개별화학습, 학생 참여형 수업, 인성 및 예능교육 강화, 체력증진 프로그램, 생태탐구 및 자연체험, 무학년제 운영 등을 통해 교육적 효과 및 성과를 입증시켰다. 이처럼 소규모학교들의 특성화된 프로그램들은 학생들의 만족도 및 참여도를 높이고, 인성과 문화예술교육 강화로 학부모들로부터 호응 받았다. 이는 결과적으로 지역주민들과 함께하는 교육공동체 활성화로 이어져 지역사회 교육환경 개선에 기여하였다. 

작은 학교 살리기는 주로 도단위 지역을 중심으로 이루어지고 있으나, 저출산과 도심공동화 현상의 영향으로 도시지역에서도 이루어졌다. 서울의 경우 교육부 정책에 따라 학생수가 300명 이하로 줄어 통폐합 위기에 몰린 학교를 특색 있는 학교로 개발하는 서울형 작은 학교 살리기 정책을 2017학년도 1학기부터 실시하였다. 이에 따라 서울형 작은 학교로 개화초·교동초·본동초·용암초·양남초·재동초 등 6개교를 선정해 시범학교로 운영하였다. 

이처럼 작은 학교 살리기가 가능했던 것은 시·도별로 작은 학교 살리기 정책을 위한 지원 조례 제정이 뒷받침되었기 때문이다. 광주광역시는 2011년 농촌소규모학교 지원 조례를, 충북은 2012년 농산어촌지역 작은 학교 지원 조례, 강원은 2013년 작은 학교 희망 만들기 지원 조례, 전북은 2015년 어울림 학교 지원 조례, 전남은 2018년 작은 학교 희망만들기 지원 조례들을 각각 마련한 바 있다. 서울도 2020년 적정규모학교 육성 및 지원에 관한 조례를 마련하여, 적정규모학교 육성을 통한 학교균형 배치를 목표로 2023년까지 통폐합 10개교와 이전 재배치 4개교, 통합운영학교 4개교를 추진할 계획에 있다. 

작은 학교 살리기 문제점은 없나
앞서 소개한 작은 학교 살리기 사례들은 그동안 소규모학교의 문제점으로 지적됐던 정상적 교육과정의 어려움, 교사수급 문제, 학생들의 사회성 발달 미흡과 문화적 결핍 등의 문제점을 학교·교육청·지역사회와의 연계를 통해 극복할 수 있었음을 보여 주었다. 

그러나 작은 학교 살리기 운동이 진행되는 과정에서 문제점들도 드러났다. 일부 지역에서는 귀농수단으로 활용되어 외지 유입학생들 위주로 운영됨으로써 지역사회 학교운영 취지를 훼손하는 현상이 나타났기 때문이다. 이런 점에서 외부 유입학생과 원지역 주민들이 바라는 자녀교육이 조화를 이루는 작은 학교 운영이 필요하다. 한편으로 학생수가 다시 증가한다 하더라도 얼마나 유지될 수 있을지, 학부모 및 지역사회 호응과 참여가 얼마나 지속될 수 있을지도 면밀하게 살펴보아야 한다. 

저출산으로 인한 학령인구 감소는 점차 가속화될 것으로 보인다. <표>에서 보듯 전국 초·중·고 학생수는 해마다 감소하여, 2026년에는 500만 명 이하로 떨어질 것으로 추산된다. 1993년 881만 6천 명이던 학생수는  2000년 795만 2천 명, 2011년 698만 7천 명, 2016년 588만 3천 명으로 가파르게 감소했다. 2017년 통계청이 발표한 장래 인구추계에 따르면 2033년에는 400만 명 아래로 떨어질 것으로 전망된다. 

시·도별 학생수와 2026년 추계를 비교한 결과, 세종시만 55% 증가하고 나머지 16개 시·도에서 모두 감소가 예상된다. 특히 대전 16.1%, 서울 15.9%, 전북 14.0 등 절반 지역에서 두 자릿수 감소율이 전망된다(연합뉴스, 2022.1.13). 

학령인구의 지속적 감소와 도심공동화 현상으로 농산어촌뿐만 아니라 도시지역에서도 소규모학교의 증가는 불가피할 것으로 보인다. 실제 서울의 소규모학교는 2012년 20개교, 2015년 36개교, 2017년 50개교, 2019년 72개교, 2021년 99개교로 꾸준히 증가해왔다. 2012년 20개교와 비교해 9년 사이에 5배 증가했다.
그간 지방교육재정 효율화를 기치로 학생수 기준으로 삼아온 학교 통폐합 정책은 농산어촌 교육의 악순환을 발생시켰을 뿐만 아니라 도시지역에서도 학교 없는 마을들이 생겨날 가능성이 클 것으로 보인다. 

필요한 과제들
이런 점에서 경제 논리로 소규모학교를 통폐합하기보다는 지역 특성과 사회변화를 고려한 소규모학교 정책이 필요하다고 본다. 제4차 산업시대를 맞아 교육형태의 다양성을 실현하고 개인의 창의력뿐만 아니라 공동체의식을 함양하는 데는 작은 형태의 학교가 보다 바람직할 수 있다고 본다. 미래사회 변화에 능동적으로 대응하기 위해서는 소규모학교들을 살리는 것뿐만 아니라 어떻게 잘 운영할 것인가가 과제일 것이다. 이를 위해 필요한 과제들을 다음과 같이 제시해 본다. 

첫째, 이제까지 학교 통폐합 시 학생수만을 기준으로 한 교육부 정책은 한계가 있다. 따라서 설립 유형별 특성과 지역적 특성을 고려하고, 학령인구 및 인구 추이를 반영하여 단계적이고 종합적 계획뿐만 아니라 통폐합 전후의 효과 분석 연구 등이 이루어져야 할 것이다. 
둘째, 작은 학교의 많은 유휴교실 및 공간들을 지역사회 주민들을 위한 시설로 활용하는 방안을 다각도로 모색할 필요가 있다. 주차장으로의 개방, 운동장 및 수영장 등 체육시설의 이용 등이 그 예제가 될 수 있다. 
셋째, 소규모학교 통폐합 시 학부모·교사·지역사회 주민들과의 협의과정에 민주성을 확보해야 한다. 소규모학교 통폐합 및 소규모학교 살리기 정책은 지역의 합리적 소통구조를 통해 추진되어야 한다고 본다. 
넷째, 지역사회개발 및 교육자치 실현을 위해서 지역주민들이 함께할 수 있는 형태의 운영이 필요하다. 학부모의 지원, 지역사회 자원을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 2018년 ‘마을교육공동체 포럼’ 창립 준비 모임 이후 서울·충북·전남·경남 등 많은 지역에서 마을교육공동체사업이 추진되고 있어 교육청과 지방정부의 협력 하에 소규모학교 운영에 박차를 가할 필요가 있다.
다섯째, 소규모학교들은 지역 특색을 반영하고, 소규모학급 운영에 적합한 미래형 교육과정과 방법들을 개발하고, 이를 위한 교원연수 프로그램도 강화되어야 할 것이다.

이와 같은 과제들의 실현으로 소규모학교이지만 교육적 성과만큼은 커다란 사례들이 더 많이 생겨나고, 확산되기를 기대한다.