산업화과정에서 나타난 근대 유럽도시들은 도시문제를 해결하기 위해 수백 년을 내다보고 지속 가능한 도시계획을 수립하였다. 특히 토지이용계획에는 준법적 효력을 가지고 있는 주거용지·상업용지·학교용지를 포함한 공공용지 등을 균형 있게 배치하여 도시를 관리하고 있다. 이러한 도시관리정책은 토지가격의 앙등을 막고, 인구이동의 변동성을 완화시켜 도시기반시설에 대한 과부하를 줄이는 효과를 보고 있다.
이에 반해 현재 우리나라는 급격한 인구감소를 겪는 상황임에도 불구하고, 시급한 주택문제 해결을 위해 특정지역 개발이 필요하다고 인정되면, 토지용도 변경으로 발생할 수 있는 부작용을 생각할 겨를 없이 쉽게 변경해주고 있다. 이로 인해 기존 도심지역 인구가 주변 신도시로 유출되면서 학생수가 급감하여 이들 지역의 학교는 문을 닫아야 하는 지경에 이르게 되었다.
일본과 우리나라 폐교활용사례 비교
이런 측면에서 우리보다 20~30년 먼저 선행적으로 도시화과정을 겪은 일본의 폐교활용사례가 우리에게 더 유의미한 시사점을 보여주고 있다.
일본의 토치기현(栃木県)에 소재하는 이나케다초등학교(稲毛田小学校)는 폐교 이후 고령자에게 일자리를 알선해주는 실버인재센터와 장애인 직업훈련소로 활용되고 있다. 도쿄 시내 소재의 니시스가모 아트 팩토리는 학교 통합과정에서 발생한 폐교를 민·관이 협력하여 지역문화예술공간으로 재탄생시켰다.
우리나라의 경우 장기 미집행시설인 폐교는 원칙적으로 임대와 매매가 가능하다. 도시계획상 교육시설로 지정된 폐교를 매입하면 폐교부지 내에 영구시설물을 축조할 수 있다. 임대할 때는 원칙적으로 영구시설물 축조가 불가능하지만 대부기간 종료 후 자진철거와 기부체납에 동의할 경우 교육감 허가를 받아 영구시설물을 축조할 수 있도록 하고 있다(「폐교재산의 활용촉진을 위한 특별법(이후 ‘폐교활용법’)」 제9조).
현재 시·도교육청에서는 폐교를 창업연구센터·노인쉼터·문화시설·체육시설 등으로 활용하고 있다. 개인에게 매각된 경우는 캠핑장으로 활용되기도 한다.
폐교활용의 문제점
지방교육재정알리미 자료(2022.3.1.기준)에 따르면 전국의 폐교학교는 3,896개에 이른다. 이중 매각폐교 2,558개(65.7%), 활용 중인 폐교는 987개(25.3%), 미활용 폐교는 351개(9.0%)로 나타났다. 현재 우리나라 폐교의 81.0%가 민간에게 매각 또는 임대되어 있는 실정이다. 그러나 이를 둘러싼 문제점도 지적된다.
첫째, 「폐교활용법」 제5조에서는 교육용으로 활용하고자 하는 경우이거나, 폐교일 이전 5년 이상 인근에 거주한 자가 농업생산기반시설로 활용하는 경우 매각 및 임대가 가능하다. 이와 함께 「문화예술진흥법」에 의거한 문화예술·문화산업을 위한 공간으로 활용하는 경우, 사회복지시설로 활용하는 경우, 또는 폐교재산의 일부 또는 전부를 기부했던 자나 폐교부지의 일부를 소유한 자인 경우는 수의계약을 통해 매각 또는 임대할 수 있다. 문제는 이러한 사례들이 당초의 교육목적·취지와는 다르게 시간이 지나면서 학교용지의 공공적 기능을 상실하고, 사유화되는 결과를 낳고 있다는 점이다.
둘째, 지방자치단체장이 「폐교활용법」 제10조에 의해 폐교의 매입 및 대여 받은 자에게 도시계획상 용도 변경(동법 제10조)이나 일정의 보조금을 지급하도록 하고 있어 특혜 시비 가능성이 있다.
셋째, 임대 시 폐교의 활용성에 대한 정기적인 성과분석 및 평가를 통해 체계적 관리가 이루어지고 있지 않아, 임대목적이나 효과 미달 시 임대기간을 종료하기가 쉽지 않다.
따라서 단기적 관점에서 민간에게 단순히 폐교 자산을 처리하여 민원을 해소하기보다는 거시적인 관점에서 중장기적으로 공공성을 중시하는 지속 가능한 체계적인 폐교 활용방안의 모색이 필요하다.
논의 및 시사점
필자는 기존의 폐교 활용방안이 과연 올바른 방향이었는지는 다음과 같은 관점에서 묻게 된다.
첫째, 현재 민간에게 매각·임대되는 비율은 전체의 81.0%로 과연 개인에게 매각·임대하는 것이 폐교 활용방안의 정답인가 하는 것이다. 따라서 지금까지 민간에게 매각·임대한 성과와 문제점은 무엇이었는지 등에 대한 객관적인 성과분석이 선행되어야 할 것이다.
둘째, 폐교 활용방안이 과연 변화하고 있는 우리 사회의 미래교육 수요를 반영하고 있는가에 대한 의구심이다. 즉 미래의 교육복지차원에서 다양한 형태의 교육공간으로 활용한다면 그 수요는 매우 무궁무진할 것으로 예상된다.
셋째, 도시지역과 비도시지역으로 나누어 접근하여야 할 것이다. 도시지역은 신도시지역과 원도심지역으로 구분하고, 비도시지역은 도시확장지역·농산어촌지역·접적지역 등으로 구분하여 지역적 특성이 반영된 차별화된 활용방안을 모색하여야 할 것이다.
넷째, 현행 「폐교재산 활용 촉진을 위한 특별법」은 폐교재산의 매각 및 대여에 초점을 두고 있고, 「학교용지 확보 등에 관한 특례법(학교용지법)」은 학교용지 확보를 목적으로 수도권 일부에서 기존 학교용지의 양여(동법 제7조의 2) 및 장기미사용 학교용지 용도 해제 등(동법 제8조)에 대한 근거를 제시하고 있으나, 공공 주도의 폐교 활용방안에 대한 법적근거는 미비한 상태이다.
따라서 학교의 기능상실에 따른 폐교 자산처리라는 단기적 관점보다는 중장기적인 관점에서 지금까지의 폐교 활용성과에 대한 전반적인 진단과 평가를 토대로 향후 체계적인 폐교 활용방안을 모색할 필요가 있다.
지역특성을 고려한 지속 가능한 폐교 활용방안의 모색
다음 <표>에서 보는 바와 같이 공공 주도의 지역특성을 반영한 폐교 활용방안을 제시하고자 한다.
첫째, 교육복지차원에서 공공 주도의 다양한 평생교육시설을 제공할 필요가 있다. 다양한 직업체험교육을 통해 자기 적성을 탐색할 수 있도록 체험교육시설을 확대하고, 학생들의 소질을 극대화할 수 있는 음악원·미술원·융복합예술원 등으로 활용할 수 있다.
둘째, 농산어촌지역의 폐교는 주변 경관이 우수한 지역에 있는 곳이 많아 선진 유럽처럼 청소년 대상의 유스호스텔·캠핑장·안보교육시설 등으로 활용할 수 있고, 또한 지역사회의 소문화(Cult) 거점 역할을 하는 지역문화시설로의 활용도 생각해 볼수 있다.
셋째, 도시의 역사를 보면 도시는 끊임없이 성장과 소멸을 반복하는 특성(Recycling)을 갖는다. 따라서 소멸기에는 교육관련 시설로 활용하다가 향후 그 지역이 재활성화될 경우 개발사업자에게 학교용지를 양여할 수 있도록 하거나, 학교신설 수요 발생 시 학교용지 매입비용을 절약할 수 있도록 폐교용지의 ‘토지 뱅크화’가 필요하다.
바람직한 폐교 활용방안은
결론적으로 지역특성을 고려한 공공 주도의 폐교 활용방안의 활성화 방안은 다음과 같이 요약할 수 있다.
첫째, 실태조사를 통한 성과 및 진단평가를 토대로 공공 주도의 체계적·종합적·지속가능한 폐교 활용방안 제시와 통합관리시스템 구축이 필요하다.
둘째, 단순히 폐교 재산을 민간에게 매각·대여하는 것에서 공공 주도하에 미래의 다양한 교육수요에 대비하여 체계적인 관리·운영을 해야한다.
셋째, 「학교용지법」에 폐교 활용방안에 대한 구체적인 법적근거 등 제도적 보완이 마련되어야 할 것이다.
