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지방교육자치는 누구를 위해 존재하는가

2021년 한국의 지방교육자치가 30년을 맞는다. 지방교육자치는 1991년을 기점으로 실질적 교육자치를 실현할 수 있는 토대가 마련됐다.

 

지방교육자치는 ‘교육행정의 지방 분권과 일반행정으로부터의 분리·독립을 원칙으로 하여, 교육자치구 내의 교육과 학예에 관한 사무에 대해 주민의 참여를 보장·확대하고 주민이 선정한 자체의 전문적 기관에 의해 해당 사무를 집행함으로써, 교육의 자주성과 전문성을 확보하고 궁극적으로 교육의 질적 향상을 꾀하는 제도’라 할 수있다.

 

이번 호에서는 지방교육자치 30년을 맞아 우리나라 교육자치의 현주소를 진단하고 새로운 미래를 향한 바람직안 방향을 모색해 보고자 한다.

 

먼저 교육자치의 핵심 축으로 자리잡은 교육감 제도의 문제점과 개선방안을 찾아본다. 막강한 권력으로 ‘교육소통령’으로 불리우는 교육감들이 교육자치 발전을 위해 제대로 된 역할을 수행하고 있는지 전문가의 진단을 통해 알아본다. 특히 갈수록 권한이 막강해지는 교육감의 영향력을 어떻게 받아들여야 하는지도 고민해 본다.

 

아울러 지방교육행정의 새로운 패러다임과 관련, 교육지원청 문제도 짚어본다. 시·도교육청의 조직적 방대함이 비효율성을 초래하고 있는 지금, 학교교육에 대한 지원보다 통제 기능에 많은 시간을 소비하는 교육지원청의 역할과 기능에 대해 교육현장의 시각을 담았다.

 

교육자치는 결국 학교자치로 귀결된다. 단위학교의 자율적이고 민주적 운영이 교육자치의 핵심인 것이다. 그러나 학교자치는 조직·인사·재정 자치권에 있어서 한계가 있고, 지방교육자치법 등에서규정되는 법정용어도 아니라는 점에서 완전한 자치일 수 없으며, 불완전한 개념에 머물고 있는 것이 현실이다. 교육자치 30년, 학교자치의 현주소를 짚어본다.

 

끝으로 한국교육자치의 발자취를 살펴보고 지난 30년 교육자치를 관통한 철학은 무엇이었는지, 그 철학에 얼마나 부응했는지 생각해보고 앞으로 교육자치가 추구해야 할 가치와 방향성은 무엇인지 고민해 본다.

 

 

지방교육자치는 교육의 자주성과 전문성, 지방교육의 특수성을 살리고 궁극적으로는 지방교육의 발전을 도모하기 위한 제도다. 지방교육자치제도는 지방자치라는 지역적·지리적 자치와 교육자치라는 영역적·기능적 자치가 결합한 것으로 중앙과 지방의 관계, 그리고 보통(일반)자치와 교육자치의 관계를 포함하고 있다.

 

지방교육자치제도는 국가별로 정치체제에 따라 매우 다양하고 독특한 형태로 발전하여 왔고, 시기별로도 많은 변화가 있다. 지방자치는 분권화와 함께 논의되고 있는데, 분권화에는 분산·위임·이양의 유형이 있다. 분산(deconcentration)은 권한 이전 없이 업무만 이관되는 것이고, 위임(delegation)은 의사결정 및 관리 권한을 이전하되, 최종적인 책임은 중앙정부에 있다. 이양(devolution)은 지방자치단체가 법적·재정적으로 자율적이고 독립적인 형태로 전환되는 것이다(윤홍주, 2003).

 

문재인 정부에서는 5대 국정목표의 하나로 ‘고르게 발전하는 지역’을 선정하고, 획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화, 지방재정 자립을 위한 재정분권, 교육자치 강화를 국정과제로 실행하고 있다. 교육부와 시·도교육감협의회 공동으로 교육자치정책협의회를 구성하여 지방교육자치 및 학교자치 로드맵을 마련하여 추진 중이다. 현재 진행 중인 지방자치와 교육자치는 ‘이양’ 차원으로 중앙정부가 할 일 즉, 국가사무를 열거하고, 그 외의 지방사무는 모두 자치사무로 규정하는 것이다. 지방교육 부문에서도 일괄이양법이 별도로 추진되고, 연방제 수준의 지방자치·헌법개정도 논의된 바 있다.

 

주민참여 확대 .. 정치적 중립은 흔들

지방교육자치제가 실시되면서 나타난 가장 큰 성과로 학부모·교원·직원이 체감하는 것은 학부모 및 주민의 교육관련 공약 및 정책에 대한 관심 증가다(<그림 1> 참조). 또한 주민참여가 증대되고, 주민의견이 정책에 반영되고 있어서 주민자치·주민통제 측면에서 이 제도의 중요한 목적이 실현되어 가고 있는 것으로 볼 수 있다. 지역실정에 적합한 정책의제가 발굴되어 실행되고, 교육행정의 책무성이 강화되고 있다는 점 역시 고무적이다. 그러나 상대적으로 교육재정의 안정적 확보, 교육의 정치적 중립성에 대한 체감 수준이 낮은 것은 기능적 자치 측면에서 지방교육자치제도를 보완·강화할 필요성을 제기하고 있다.

 

 

지방교육자치제도가 본격적으로 실시된 지 30여 년이 되면서 많은 변화가 있었다. 교육감과 교육의원에 대한 자격과 선출방식, 교육위원회의 성격과 위상은 지방선거를 전후하여 4∼5년마다 법률개정을 통해 변경되고, 독립형 교육위원회마저 폐지되었다. 일반 지방자치와 교육자치의 통합을 추진하려는 끊임없는 시도도 있다. 참고로 지방교육자치를 일반 지방자치의 일부로 보는 시각의 부당성에 대해서는 헌법재판소의 판결을 통해 여러 차례 지적되었다. 그러나 대통령소속위원회 운영이나 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(제12조 제2항) 등을 통해 교육자치를 일반자치에 통합하려는 시도가 여전히 남아있다. 헌법재판소에 의하면, ‘지방교육자치제도는 의무교육제도와 더불어 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 지도원리로 하여 국민의 교육받을 권리를 뒷받침하기 위한, 헌법상의 교육기본권에 부수되는 제도 보장’으로서 민주주의·지방자치·교육자주의 세 가지 요소가 균형을 이루도록 운영되어야 하고, 어느 하나만을 고려해서는 안 된다고 하고 있다.

 

분권 만능주의적 접근 경계해야

지방교육자치를 발전시키기 위해서는 행정적·정치권력적·재정적 측면의 제도 개선을 위한 논의도 필요하지만, 이제는 이 제도의 본질적 목적, 실질적인 구현방안과 지방교육자치의 성숙방안을 모색할 필요가 있다. 이때 지방자치 지상주의나 분권만능주의적 접근을 경계할 필요가 있다. 지방분권·지방자치 그 자체는 궁극적 목적이나 지고지선(至高至善)의 길이 될 수 없다. 지방교육자치와 분권화의 궁극적인 목적은 학교교육과 지방교육의 발전에 있다. 중앙→지방→단위학교로의 권한 이양 자체가 지방교육자치나 교육지방분권의 본질은 아니다. 지방교육자치는 지역주민을 위한 교육의 다양성과 적합성을 제고하고, 지역교육력을 극대화하여 교육기본권을 보장하는 것을 목표로 삼아야 한다. 교육부와 교육청·교육감협의회 등은 극단적 수직관계나 독립관계가 아니라, 단위학교가 지역과 학교의 상황에 맞는 교육방안을 설계·실행할 수 있는 자율역량을 배양하도록 지원하기 위한 상호협력적 관계를 설정하고 상호소통체제를 구축해야 할 것이다.

 

앞으로 30년, 지방교육자치의 성숙을 위해서는 역량 강화와 참여 확대가 필요하다. 먼저 지방교육자치역량 강화를 위해 적극 노력해야 한다. 특히 지역 특색 및 수요를 반영한 장기발전계획 수립을 위한 교육청의 기획역량, 단위학교의 교육과정 운영 지원역량이 필요하다. 그동안 교원중심·학교중심으로 인적자원관리가 논의되어 왔으나, 앞으로는 지방교육 자치역량 제고 차원에서 그 대상을 확대해야 한다. 예컨대 교육전문직·교육행정직원·교육감과 교육위원의 자치역량 개발을 위한 지원과 교육연수가 확대되어야 한다. 그동안 법·제도 개선, 기관 역할 재정립, 재정 및 지원의 확대, 연계·협력 강화를 중심으로 지방교육발전을 위해 노력해왔다면, 지금부터는 사람과 역량, 문화와 풍토를 개선하기 위한 전략과 노력이 필요하다.

 

다음으로 참여 확대가 중요하다. 일반적으로 자치권의 내용은 입법·조직·재정·사법으로 구성되어 있으나(하봉운 외, 2016), 우리나라에서는 사법권은 제외되어 있다. 지방교육자치는 지방교육에 관한 입법·조직·재정을 자치적으로 결정하는 것이다. 우리 지역에서는 어떤 교육을 할지, 학교와 교육시설을 어떻게 설계하여 운영할지, 교원과 직원을 어떻게 선발할지, 교육재정을 어디에, 어떻게 사용하지를 자치적으로 결정해야 한다. 중장기적으로는 지역별로 가용한 인적·물적자원을 어떻게 배분할지, 교육행정조직과 정원을 어떻게 관리할지도 더욱 자치적으로 결정하게 될 것이다. 따라서 지방교육자치에서 지역주민과, 학부모와 학생의 참여가 확대되어야 한다. 특히 교원의 지방교육자치에 대한 관심과 적극적이고 자발적인 참여가 무엇보다 절실하다.