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학교자치 성공의 조건은 교육과정 자율화

2021년 한국의 지방교육자치가 30년을 맞는다. 지방교육자치는 1991년을 기점으로 실질적 교육자치를 실현할 수 있는 토대가 마련됐다.

 

지방교육자치는 ‘교육행정의 지방 분권과 일반행정으로부터의 분리·독립을 원칙으로 하여, 교육자치구 내의 교육과 학예에 관한 사무에 대해 주민의 참여를 보장·확대하고 주민이 선정한 자체의 전문적 기관에 의해 해당 사무를 집행함으로써, 교육의 자주성과 전문성을 확보하고 궁극적으로 교육의 질적 향상을 꾀하는 제도’라 할 수있다.

 

이번 호에서는 지방교육자치 30년을 맞아 우리나라 교육자치의 현주소를 진단하고 새로운 미래를 향한 바람직안 방향을 모색해 보고자 한다.

 

먼저 교육자치의 핵심 축으로 자리잡은 교육감 제도의 문제점과 개선방안을 찾아본다. 막강한 권력으로 ‘교육소통령’으로 불리우는 교육감들이 교육자치 발전을 위해 제대로 된 역할을 수행하고 있는지 전문가의 진단을 통해 알아본다. 특히 갈수록 권한이 막강해지는 교육감의 영향력을 어떻게 받아들여야 하는지도 고민해 본다.

 

아울러 지방교육행정의 새로운 패러다임과 관련, 교육지원청 문제도 짚어본다. 시·도교육청의 조직적 방대함이 비효율성을 초래하고 있는 지금, 학교교육에 대한 지원보다 통제 기능에 많은 시간을 소비하는 교육지원청의 역할과 기능에 대해 교육현장의 시각을 담았다.

 

교육자치는 결국 학교자치로 귀결된다. 단위학교의 자율적이고 민주적 운영이 교육자치의 핵심인 것이다. 그러나 학교자치는 조직·인사·재정 자치권에 있어서 한계가 있고, 지방교육자치법 등에서규정되는 법정용어도 아니라는 점에서 완전한 자치일 수 없으며, 불완전한 개념에 머물고 있는 것이 현실이다. 교육자치 30년, 학교자치의 현주소를 짚어본다.

 

끝으로 한국교육자치의 발자취를 살펴보고 지난 30년 교육자치를 관통한 철학은 무엇이었는지, 그 철학에 얼마나 부응했는지 생각해보고 앞으로 교육자치가 추구해야 할 가치와 방향성은 무엇인지 고민해 본다.

 

교육자치제도는 교육행정의 지방분권을 통해 지역 주민의 교육에 대한 참여를 보장·확대하고, 지역의 상황과 특성에 적합한 특별한 교육을 구현함으로써 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 확보하기 위한 교육제도이다(윤정일 외, 2008). 그러나 교육부, 시·도교육청, 교육지원청, 학교 등으로 이어지는 교육행정체제는 자연스럽게 학교를 최하위에 위치시킴에 따라 하나의 행정 대상으로 인식하는 경향이 있다.

 

그러나 외국의 경우 학교를 다른 관점에서 본다. 영국의 교육행정적 책임은 중앙과 지방간 수평적 동반자 관계로 상호협력체제를 구축하고 있다. 프랑스는 중앙집권적 교육행정체제임에도 불구하고 실제 운영 면에서는 일반행정으로부터 분리·독립과 교육의 자주성·전문성 등을 보장받고 있다. 이외에 미국도 교육과정 운영권한을 가지는 소위 계약학교(Charter School)를 포함해 지역단위의 자치권한을 극대화하는 마그네틱 학교(Magnetic School) 등 다양한 형태의 학교운영과 관리를 허용하고 있다. 이처럼 외국은 지자체의 운영을 철저한 단위학교 중심으로 하고 있으며, 학교에 최고의 권한을 부여한다(강호원, 2018).

 

학교교육과정 자율화를 위한 조건과 개선할 점

학교에서 지방자치제도의 의미는 교육과정 운영의 자율화로 살아난다. 그러나 우리나라와 같이 학교를 최하위 조직으로 인식하는 분위기에서는 학교자율화를 강조하더라도 자율성이 신장되기 어렵다. 이는 행정 중심에 의한 교육행위로 인하여 타율적인 문화에 익숙해진 교사는 교육과정 책무성을 갖고 자율성을 발휘하기 어렵기 때문이다. 즉, 교육행정업무나 지침에 충실하면 그것이 곧 교육과정에 충실한 것으로 인식하는 경향이 있다. 이는 교육과정 운영에 대한 책무성을 약화시키는 악순환의 고리를 만들게 된다. 따라서 학교에서 교육과정 자율화가 뿌리를 내리도록 하기 위해서는 교육청과 학교는 교육과정을 중심축으로 새로운 관계를 설정할 필요가 있다. 이것이 곧 상호 간 매커니즘(mechanism)을 갖는 방법이 되며 진정한 자율화에 이르게 하는 첩경이 된다. 이를 위한 대안을 제안하면 다음과 같다.

 

국가교육과정 총론 기준의 위상 강화

국가교육과정 총론 기준은 공통적·표준적·기준적·보편적 측면을 지향한다. 따라서 총론 기준은 전체적인 포괄성·통일성·균형성을 유지하게 된다. 한마디로 초·중등학교 교육활동에 있어서 헌법과 같은 역할을 하는 것이 총론 기준이다. 국가는 국민교육의 보편성·통일성·기회균등·일정수준 교육의 질 유지·국가 간 경쟁 우위의 확보를 위한 수단으로써 국가교육과정을 강조한다(Dearing, 1993; Kelly, 2004). 또한 학교교육의 정치적·종교적 중립성 확보, 교육목표 달성의 역할 분담과 책임 체제 확립, 기준 설정에 대한 국가 책임 등의 필요성이 제기된다(강현석, 2014). 기본적으로 총론 기준은 국가의 교육철학을 담아낸 문서이다.

 

지방자치로 분권화가 심화되면 정치적·행정적으로 공통화·통합화를 실현하기 어렵게 된다. 오히려 총론 기준은 중앙집권형으로 유지되어야 한다. 6차 교육과정 이후 시작된 지역화 교육과정이 아직도 제대로 발달하지 않아 경험이 쌓이지 못한 우리나라의 경우 이러한 분권화는 교육이 특정 집단이나 세력에 전횡될 수 있음도 우려된다.

 

물론 교육과정이 완전 분권화되어 있는 미국의 경우 주 수준의 교육과정으로 지역인재를 길러내 지역발전으로 환원시켜 궁극적으로 국가발전에 기여하게 한다는 측면에서는 바람직할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 대학 입시 과열 경쟁이나 교육에 대한 국가·사회의 교육적 요구와 수준이 미국과 다른 차원인 만큼 완전 분권화된 지역교육과정의 필요성은 높다고 할 수 없는 형편이다. 따라서 총론 기준은 현재와 같은 부분 분권형의 방식으로 개발하되 총론 기준을 대강화하여 지역교육과정의 특성이 잘 반영될 수 있도록 자율화를 보장하는 내용을 포함하여 구체적인 지침을 제시하는 것이 필요하다.

 

학교교육과정 결정 체계의 이원화

지역교육과정은 일정한 지역에서 지역적 특성을 반영하여 결정되는 교육과정(local curriculum)이다. 우리나라는 「초·중등교육법」 제23조 2항에 근거하여 교육감은 교육부장관이 정한 교육과정의 범위에서 지역의 실정에 맞는 기준과 내용을 정할 수 있도록 하고 있다. 그러나 국가 수준 교육과정과 학교교육과정의 가교 역할을 수행하는 시·도교육청 교육과정 편성·운영지침에 대한 선행연구에 따르면 2009 개정 교육과정까지 시·도 지침이 국가교육과정을 그대로 또는 요약적으로 제시되어 있다.

 

국가교육과정 총론 기준에서 명시하고 있는 시·도교육청의 역할을 충분히 다루고 있지 못하고 있음을 알 수 있다(한혜정 외, 2012). 이러한 실태는 2015 개정 교육과정에 의한 교육과정 편성·운영 지침 실태를 파악한 연구 결과에서도 마찬가지이다. 시·도 지침 전반의 측면에서 대체로 국가 수준과 유사하거나 요약하여 제시한 형태가 가장 많이 나타났으며, 이를 바탕으로 시·도의 교육방향이나 교육내용 및 편성·운영사례 등을 일부 추가하고 있는 것으로 나타나고 있다(이승미외, 2017). 문서로만 존재하는 셈이다.

 

그렇다면 국가 수준의 총론 기준(시·도교육청 교육과정 편성·운영지침·장학지침) 학교교육과정 등의 4층 구조를 이루는 교육과정의 복합체계에 대한 무용론도 제기될 수 있다. 더욱이 4층 구조의 복잡성을 갖는 교육과정 결정 체계과정에서 제시되는 지침들이 학교에 진정으로 자율성을 부여하는 방법이 되는지도 검토되어야 한다. 임유나와 홍후조(2016)는 모든 교육과정적 결정은 학교교육과정 기준을 통해 단위학교에서 이루어지고, 교육과정의 최종 실행지는 단위학교가 되며, 교육과정 실행의 주체는 교원이 된다는 점에서도 문서상 계획으로서 교육과정 기준은 학교 안의 기준과 학교 밖의 단수 혹은 복수의 기준 문제로 귀결되어야 함을 주장한다. 즉, 학교 외부에는 국가교육과정 기준을 질 높고 현장에 더 유용하게 활용될 수 있는 형태의 교육과정 기준 문서로 개발하고, 학교 내부에는 학교별 특색과 다양성을 갖춘 학교교육과정 기준을 개발하여 운영할 수 있도록 교육과정 결정 권한과 수준을 이원화하는 것이 단위학교의 자율성을 높이고 학교가 중심이 되는 교육과정을 실현할 수 방안이 될 수 있다는 것이다.

 

또한 ‘지침’이라는 용어가 ‘교육과정’을 의미하는 타당한 용어인지 고려할 필요가 있다. 지침은 해야 하는 일의 방향성을 제시한 일종의 준칙으로 행정차원에서 사용하는 용어이다. 교육과정을 하나의 지침으로 받아들인다면 이는 자율적 구성의 여지를 갖는 것이 아니라 강제적으로 수용되어야 하는 것을 의미한다. 따라서 관련된 법규의 개정도 필요하다.

 

 

학교장의 교육과정 문해력과 리더십 강화

일정한 자격을 갖추면 자격연수를 통해서 학교관리자가 된다. 교단 교사와 학교관리자는 서로 다른 능력을 요구하는데, 단기간 자격연수를 통해서 어떻게 실력 있는 학교관리자를 확보할 수 있을까? 일반적으로 학교관리자는 교단 교사보다 더 많은 학력과 경력을 요구할 수도 있어야 한다. 그러나 아직도 자격연수에 그치고 그들은 외부·상부의 지시대로, 규정대로 학교를 방어적으로 운영할 뿐이다.

 

학교에 교육혁신이 어려운 중요한 이유 중 하나는 학교관리자 양성과 선발과정에 있다. 이들은 교육과정중심의 학교경영에 대한 교육된 경험이 적다. 교육과정적 문해력이 없으면 교육과정 리더십이 생기기 어렵다. 가령 특정 교과목을 가르치던 교과교사가 교육과정 총론에 관한 낮은 문해력을 가지고 있다면, 교사들을 대상으로 교육과정 리더십을 발휘하기 어려운 것과 같은 이치이다.

 

학교장은 행정가로서의 역할도 원만하게 수행해야 하지만, 그 이전에 교육자로서의 역할이 본질적 책무이다. 학교장은 학교교육과정 설계부터 운영과 평가까지 모든 단계를 총괄하는 책임자이기도 하다. 따라서 학교장의 창의적인 비전과 리더십은 학교 교육경영의 성패를 가늠하는 필수 요건이다(정수경, 2017). 학교에서 교육과정을 편성·운영하는 실질적 주체는 학교장이기 때문에 교육과정에 대한 문해력을 갖추어야 하는 것은 학교 교육의 성패를 가늠하는 잣대가 된다. 학교장의 교육 지도성이 학교교육과정 운영에 미치는 영향을 분석한 결과에 의하면 학교장의 교육지도성은 학교교육과정 편성·운영, 수업 효율성, 학교교육과정 평가와 상관관계가 강할 뿐 아니라, 미치는 영향도 매우 큰 것으로 나타났다. 또한 학교장의 행정관리적 지도성은 학교교육과정과 상관관계가 비교적 높은 편이며, 학교교육과정 편성영역에서는 교육 지도성의 구성 요소 중 영향력이 가장 크고, 학교교육과정 평가영역에서도 비교적 영향력이 큰 것으로 나타났다(허순만, 2007). 이와 같은 결과는 학교장이 학교에서 차지하는 업무의 비중과 주된 업무가 무엇인지를 잘 보여주는 것이라고 할 수 있다.

 

학교자율화와 더불어 학교장에게 권한이 집중화되어 있는 것을 학교장의 자율적인 학교 운영 및 자율권이 아닌 학교의 자율적인 운영 및 공동체의 자율권에 초점을 두는 형태로 학교자율화를 재개념화하는 방안을 고려해볼 필요가 있다(박종필, 2018).

 

마무리

세계화 시대에 한 국가의 지속가능한 발전을 위해 국가 내에 분권화·지역화·자율화를 어느 정도 이룰 것이냐는 커다란 논의사항이다. 지나친 분권화는 공교육이 갖는 목표라고 할 수 있는 ‘국가에 애국심을 발휘하는 국민 형성을 기초로 자유민주로의 통일과 세계와 인류에 기여하는 세계시민의 육성’을 방해할 수도 있다. 이미 다단계의 교육과정 문서가 실효성이 떨어진다는 다양한 연구 성과에 기초한다면, 교육과정 기준은 학교 안에 하나와 학교 밖에 하나로 충분하다. 학교 밖의 교육과정 기준은 국가 이상의 보편·공통·통일·기본·기초로써 필요하고, 학교 안의 교육과정 기준은 지역의 특성을 포함한 특수·지역·실제·구체적인 사항을 담는 것이다.

 

이 글에서 지역화는 광역시도에 따른 17개 시·도교육청이나 기초자치단체에 버금가는 176개의 교육지원청으로 나눠지고 그런 가운데 학교가 다단계의 간섭을 받아 자율성을 펼치기 어렵다는 것을 피력하였다. 학교의 교육과정 자율성은 학교가 속한 지역에서 동원 가능한 교육적 자원이 얼마나 풍부 혹은 빈약한가에 달린 것이다. 학교 밖의 교육행정 당국의 일은 학교 교육자원의 형편에 비추어 지원을 조정해줄 때 학교의 교육과정 자율성은 신장될 수 있다.

 

교육과정 운영원리는 자율성(autonomy)·전문성(professionalism)·책무성(accountability)으로 요약할 수 있다(홍후조, 2017). 교육부에서 학교에 이르기까지 관련된 모든 교육관계자는 국가와 사회로부터 국민교육을 위임받은 자로 각계 각 분야에서 그 소임을 다해야 한다. 특히 교사는 가르칠 내용에 따라 교육과정에 대한 자율적 결정을 할 수 있어야 하고, 동시에 교육과정 실천의 전문성을 발휘하여 교수·학습력을 극대화하는 데 앞장서야 한다. 이를 통하여 국가로부터 위임받은 책무성을 달성할 수 있다. 이 세 가지의 정점에는 교육과정 문해력이 존립하고 있다. 이는 학교 교육과정 자율화의 기본조건이 된다.