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교권 추락시대...‘선생 (先生)은 누구인가’

교원정책의 범위

교원은 교사와 교장(감)을 포함하는 용어다. 교원정책에서 교원은 좁은 의미로는 현직 교원만을 의미한다. 하지만 넓은 의미로는 예비교원까지 포함한다. 예비교원이란 교사가 되기 전 예비교사와 교장(감)이 되기 전 예비교장(감)을 의미한다. 이 글에서는 요청 취지에 맞추어 교장(감)을 제외한 교사만을 의미하는 용어로 교원을 사용하고자 한다. 정책은 제도 운용 등을 위해 정부가 제시하고, 시행하는 기본방침을 의미한다. 그런데 정책이 법제화되면 제도가 되기 때문에 이 글에서는 정책을 제도까지 포함하는 개념으로 사용하고자 한다.


이 글에서는 교원정책을 예비교원정책과 현직교원정책까지 포함한 넓은 의미로 사용한다. 예비교원정책은 양성정책과 신규임용정책으로 나눌 수 있다. 양성정책은 어디서, 누구를 대상으로, 무엇을, 누가, 어떻게 교육할 것인가에 관한 것이다. 교사양성 체제, 예비교사 확보(신입생 선발), 양성 교육과정과 교수자, 실습을 포함한 교수방 법, 이 모두를 아우르는 교사자격제도 등으로 나뉜다. 신규임용정책에는 신규교사 임용제도(자격 기준 포함), 신규교사 임용시험, 교사 수급 정책 등이 포함된다. 현직교원정책은 정책 목적에 따라 교사 질 제고 정책과 교직 질 제고 정책으로 나누어볼 수 있다. 교사 질 제고 정책은 직간접적으로 교사의 역량과 자질, 동기 등을 높이기 위한 정책이고 교직 질 제고 정책은 쉽게 표현하면 근무여건 개선 정책이라고 할 수 있다. 이처럼 목적에 따라 구분할 경우에는 상호 연관되어 있어서 중첩되는 것을 피하기 어렵다. 굳이 나누자면 교사 질 제고 정책으로는 연수정책, 승진을 포함한 인사정책, 평가정책 등을 들 수 있다. 교직 질 제고 정책으로는 보수를 포함한 후생복지정책, 교권보호, 교사업무 범위, 교직단체 관련 정책 등이 있다. 가령 보수를 포함한 후생복지정책의 경우 교사 질제고와 교직 질제고 두 가지 목적을 동시에 가지고 있다. 이를 정리하면 <표>와 같다.



예비교원정책이 학생 교육에 미치는 영향
양성정책

양성정책은 어떤 사람이 예비교사 자원이 되게 할지, 어느 기관에서 이들을 교육할지, 누가 무엇을 어떻게 교육해 예비교사로 성장시킬지를 결정하는 정책으로 학생 교육의 성패를 가르는 초석이 된다. 현재 교원양성기관 연계와 통합 이 지속적으로 논란이 되고 있다. 연계를 강화하거나 통합하는 데 있어서 가장 큰 장애요인은 특수목적형인 교대와 임용률이 아주 낮아 일반대학화의 길을 걷고 있는 국립 사범대를 어떻게 연계시켜야 교대가 가지고 있는 강점과 문화를 유지시켜 줄 것인가 하는 것이다. 전문가 양성체제의 특징은 높은 취업률 보장, 오랜 교육기간, 전문직 수행에 필요한 높은 수준의 교육과 많은 실습 등이다. 만일 높은 취업률이 보장되지 않을 경우에는 일부만 교사가 될 것이기 때문에 오랜 기간 전문교육을 시키거나 실습을 강화하기가 어렵다. 높은 취업률을 보장하지 못할 경우에는 사시 합격자를 대상으로 전문 법조인 교육을 시켰던 과거 법관양성 체제를 따르는 것이 타당하다. 제대로 된 전문교육과 충분한 실습을 시키지 않았 으면서도 의사처럼 거의 준비가 되었다고 보고, 임용시험 후 교실에 배치할 경우 교육의 질은 당연히 떨어지게 될 것이다.


교대의 경우 의대처럼 운영하면서도 짧은 교육기간, 부실한 실습, 현장과 동떨어진 교육 프로그램, 낮은 투자, 교수요원들의 헌신도 부족 등의 문제를 보이고 있다. 먼저 교육프로그램 설계를 위해서는 협치 개념을 도입하여 교대 교육과정 설계과 정에 재학생, 신규교사, 교육청, 학부모 대표를 직접 참여시키고 이들이 추천한 전 문가도 참여하게 할 필요가 있다. 부실한 실습 문제를 해결하기 위해서는 의대 수준은 아니더라도 1년 정도의 실습학년은 확보해야 한다.


양성정책과 관련하여 양성기관 신입생 선발 기준, 절차, 방법도 중요하다. 훌륭 한 예비교사자원을 확보하는 데 실패하면 양성과정이 아무리 훌륭하다고 하더라도 원하는 역량과 소명의식을 갖춘 교사로 양성하기 어렵다. 아무리 훌륭한 다이 아몬드 원석 가공 기계가 있다고 하더라도 좋은 원석이 아닌 돌멩이를 기계에 넣고 돌리면 모두 부서지는 것과 같다. 따라서 교육의 질을 결정하는 첫 번째 교원정 책은 예비교사 확보 정책임을 알 수 있다. 제대로 된 선발 프로그램을 운영하지 못 한 결과 교대나 사대에 입학하였으면서도 방황하는 학생들이 많다. 근무조건만을 보고 교직을 택한 학생들은 결국 스승이 아니라 교사라는 소극적인 직업인으로 살 아가게 될 가능성이 높다.


신규임용정책

신규임용정책 또한 교사의 질, 나아가 교육의 질을 좌우하는 중요한 정책이다. 임용은 어떤 기준과 절차를 통해 어떤 역량을 갖춘 사람을 선발할지 등을 결정한 다. 이는 교원양성 교육내용과 방법을 결정하고, 준비하는 예비교사들의 역량 계 발 방향을 결정한다. 우리나라 교원임용시험은 짧은 시간에 많은 인원을 전국에서 동시에 선발하기 때문에 예비교사의 질을 제대로 평가하는 것이 거의 어렵다. 그러다 보니 객관식 시험 혹은 단답형 위주이고 교직논술도 개인의 교직역량을 측정 할 수 없는 방식으로 실시되고 있다. 면접 또한 시간 제약과 평가단의 제약으로 제 대로 이뤄지지 못하고 있다. 이러한 시험에 맞춰 준비한 예비교사가 교직 수행에 필 요한 역량을 제대로 갖추기를 기대하기 어려울 것이다. 현재의 신규임용시험은 의 대처럼 전문교육을 제대로 받았다고 가정하고, 제시 기준에 도달하는지를 확인할 때에만 의미가 있다. 지금 상황에서는 임용시험을 통과했다고 준비된 전문교사로서 역량을 갖췄다고 보장할 수가 없다. 현 상황이라면 중등의 경우에는 특히나 수습교 사제 도입을 통해 합격자에게 1년 정도 수습 과정을 거치도록 해야 교육의 질이 높아질 것이다.


현직교원정책이 학생 교육에 미치는 영향

교사 질 제고 정책

교사 질 제고를 위한 직접적인 정책은 연수정책이다. 시대가 급변함에 따라 교사들도 시대 흐름에 부합하는 다양한 지식과 역량을 길러야 한다. 최근 교사 소진 현 상이 급증하고 있는데 소진을 겪는 여러 이유 중 하나는 필요한 지식과 역량 부족이다. 특수 개별 지도가 필요한 학생 증가, 학부모 교육 주도자로서의 역할 증가, 돌봄 기능 강화에 따른 교사 역할 증가, 새로운 교수법 등장에 따른 학습 필요성 증가, 미래 사회가 요구하는 역량을 길러주기 위한 교사의 역량과 지식 확대 필요성 증가는 교사의 적응력 저하와 소진 현상 증가로 이어지고 있다. 소진을 줄이고, 지식을 확대시키며, 역량도 키우기 위해 최근에는 교사들이 주도적으로 암묵지(Tacit knowledge)를 명시지(Explicit Knowledge)로 끌어내어 함께 배울 수 있는 자율연수나 학습공동체 활동을 활성화하고 있다. 이는 교육 질제고에 직접적으로 기여할 것이다.


교육이라는 수레는 학교, 학부모, 그리고 사회라는 세 마리 말이 이끄는 마차다. 그런데 제 역할을 하지 못하는 학부모가 증가함에 따라 교사의 교육 부담이 급증하고 있다(박남기·김근영, 2007: 3-5). 또한 평소에는 자녀 교육에 무관심하다가 자녀에게 조그마한 문제라도 생기면 학교에 찾아와서 교사를 폭행하거나, 학교 교육을 마비시킬 정도로 문제를 일으키는 몬스터 페어런츠(monster parents) 문제도 심각해지고 있다.


승진을 포함한 인사정책은 교사 및 교직 질 제고와 직결되어 있다. 승진은 인간의 내적·외적 동기를 유발하는 가장 강력한 유인이다. 최근 승진제도의 문제점을 들어 승진제도를 없애야 한다는 주장이 강하게 대두되고 있다. 하지만 이러한 주장은 교직 근무자들의 내적 동기가 충분하다고 가정할 때에만 설득력을 갖는다. 그러한 사람들은 승진제도 유무와 무관하게 열심히 자기계발도 하고 가르치겠지만 그렇지 않은 더 많은 사람들을 위해 노력과 보상이 연결돼야 한다. 물론 이때 유의할 것은 승진 기준이 교사의 질 제고, 나아가 교육의 질 제고와 직결되도록 하는 것이다.


교원평가는 교사 및 교직 질 제고를 위한 핵심정책으로 간주되고 있다. 활용목적은 승진, 성과급, 그리고 능력개발 세 가지이고, 이를 위해 두 가지 평가를 실시 하고 있다. 승진과 성과급은 동기 부여를 통해 교원의 근무의욕을 고취시키는 것이 목적이다. 능력개발평가는 수업 및 생활지도를 포함한 학급경영 역량을 측정해 교사가 필요한 역량을 계발하도록 유도하는 것이 목적이다. 그런데 일반 행정업무 나 생산업무에 비해 교직 업무는 성과 측정이 상당히 어렵다.


또한 평가 영역, 기준, 지표 등에서 교사들의 동의를 얻기도 어렵다 보니 성과평가가 교원의 사기를 오히려 저하시킨다는 비판을 받고 있다. 능력개발평가 또한 원래의 의도에서 벗어나 능력 개발에 기여하지 못한다는 비판을 받고 있다. 정부가 교원들과 함께 능력 개발에 적합한 평가 체제를 새롭게 만들고 적용한다면 지금보다 바람직한 평가모델을 만들 수 있고, 이는 교육의 질 제고로 이어질 것이다.


교직 질 제고 정책

교직 질 제고 정책 즉, 근무여건 개선과 관련된 정책에는 보수를 포함한 후생 복지정책, 교권보호, 교사업무 범위, 교직단체 관련 정책 등이 있다. 정시 출퇴근, 긴 방학, 정년보장, 상대적으로 높은 급여, 육아지원 등의 다양한 교직 여건 변수는 우수 예비교사와 교사 확보에 직간접으로 영향을 미쳤다.


그러나 문재인 정부 들어 사회 전체적으로 주당 근무시간 축소, 연간 근무 일수 감축, 육아지원 강화 등이 시행됨으로써 현행 교직 근무 여건 유인으로서 가치는 줄어들게 될 것이다. 최근 흔들리고 있는 교권보호는 교사의 인권과 교육 권 보호라는 차원에서 교육의 질에 직접적으로 영향을 미치고 있다. 시범 실시되고 있는 행정업무제로와 같은 정책은 교육 질제고로 이어질 수 있을 것이다. 그러나 이는 장기적으로는 인력 수요 증가에 따른 교직 급여 인상 제약 요인이 되어 우수교사 확보에 부정적인 영향을 미칠 수도 있다.


교직단체 정책도 교직 질 제고와 직결된다. 교육기본법 제15조 2항은 교원단 체 조직에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 현재 이 대통령령 외에 교원지위향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법과 교원지위향상을 위한 교섭·협의에 관한 규정 등에 따라 교원단체의 권한, 법적 지위 등을 보장받고 있지만, 교직단체가 교사 간의 단결로 지위향상, 전문성 신장, 교권 확립 등을 확실히 이룰 수 있도록 규정 개정도 필요하다. 교직 발전, 나아가 교육 발전을 위해 교직 단체에 관한 규정을 대통령령에 만들어 교직단체가 미래사회에 부합한 제 역할을 하도록 유도할 때가 되었다.