조흥순(한국교총 교육정책연구소장)

공교육 위기와 교육행정

우리 교육이 위기상황에 처해 있다는 사실을 부정하는 사람은 없다. 교실붕괴, 공교육 위기라는 말이 회자된 지 오래이다. 혹자는 급격한 문명사적 전환기에서 교육요구와 환경의 변화로 인한 필연적 결과이거나 교육개혁 정책의 여파로 일어난 일시적 현상으로 보려 하지만, 대다수의 국민과 교육자들은 정부 주도로 시행된 일련의 개혁정책 실패, 특히 학교실정을 무시한 비현실적 정책 남발과 무리한 추진이 이러한 위기상황을 불러오는데 일조했다는데 대해서 이의를 제기하지 않는다.
교육정책을 입안, 기획, 결정, 집행, 조정, 평가하는 일련의 과정을 교육행정이라고 할 때 교육정책의 실패는 곧 교육행정의 실패이며, 행정의 과정에 문제가 있음을 말해주는 것이다.
그동안 우리의 교육행정은 중앙집권적 관료중심 구조와 통제관리 행정체제에서 벗어나지 못해 학교교육의 자율성과 자발성을 억제했고, 권력과 정치권의 요구를 대변해 학교현장과 괴리되고 학생, 교원, 학부모간에 갈등을 조장하는 정책들을 남발함으로써 교육활동을 지원하기보다 학교현장에 부담을 주어왔다는 비판을 받아왔다. ‘교육부가 없어져야 교육이 제대로 될 수 있다’는 극단적인 ‘교육부해체론’마저 대두되기도 했다.  

교육행정의 원리 : 봉사성·자주성과 전문성

교육행정은 교육을 위한 수단이며, 교수-학습 활동을 향상시키는 데 그 목적이 있다고 할 수 있다. 교육행정의 본질을 교육의 지원이라고 볼 때 교육행정은 교육의 원리와 목표 및 가치에 부합되고 이를 더욱 발현할 수 있도록 운영되지 않으면 안 된다. 또한 교육행정의 목적이 교수-학습활동의 향상이라고 할 때, 교육행정의 전 과정은 이를 조장하고 지원하는 봉사성을 전제하지 않으면 안 된다.  
또 교육의 궁극적 목표는 인간 개개인의 잠재적 자아를 계발하여 행복한 이상적 삶을 향유케 하는 데 있다. 이러한 교육의 목표를 실현하기 위한 원리로서 우리 헌법은 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성 보장을 천명하고 있고, 교육활동에 있어서는 자율성, 다양성, 창의성을 강조하고 있다. 교육행정은 이 같은 교육의 정신과 원리가 구체적인 교육활동에서 효과적으로 실현되도록 조성해야 함은 물론, 스스로 이 원리에 맞게 운영되어야 한다.  

교육행정의 과도한 관료조직성의 문제

교육행정은 조직, 인적 구성, 운영 체계의 상호작용으로 이루어진다. 교육행정에 문제가 있다함은 필연적으로 이와 관련된다.
우선 조직 면에서, 학교조직은 자격을 가진 교원들이 주어진 권한 속에서 스스로의 전문성과 신념을 바탕으로 자율적인 교육활동을 수행한다. 따라서 학교조직은 엄격한 상하관계적 계층성과 문서화된 실적을 중시하는 일반 관료조직과는 달리, 역할과 기능이 수평적으로 배분되고 자율과 협동을 중시하는 전문조직적 특성을 지향한다. [PAGE BREAK]따라서 이러한 학교조직의 특성을 지원하고 조장해야 하는 교육인적자원부, 시·도교육청, 시·군·구 교육청도 일반관료조직과는 다를 것이 요구된다. 엄격한 계층성, 지시명령과 문서화를 지양하고, 일반관리 중심 조직이 아닌 장학 위주의 수평적 조직형태를 지향해야 한다. 그러나 우리 교육행정조직은 일반 행정부처나 전혀 다를 바 없고, 각급 행정단위별로 수직의 다단계 계층구조로 되어 있으며, 교육행정에 있어 제일 상위의 개념이어야 할 학교는 상급기관의 지시에 따라야 하는 최일선 행정집행기관으로 실재하고 있다. 모든 행정행위는 공문서로 지시되고, 일사불란하게 이행결과가 보고되는 지시통제형의 실적 위주 관료행정체제를 벗어나지 못하고 있다.
그동안 중앙의 교육행정기능을 지방단위로 이양하여 왔으나, 대부분 집행권만 위임하고 그 과정과 결과에 대해 지도·감독·감사·평가를 강화함으로써, 시·도 교육청은 단순 사무의 가중, 권한보다는 책임의 전가, 중앙정부에의 예속 심화 등 진정한 분권화를 구현하지 못해 왔다.  

교육행정가의 현장경험의 중요성

교육행정조직의 인적 구성은 교육활동 전반에 관한 깊은 이해와 전문지식, 교육에 대한 책임의식과 봉사의 자세를 견지한 전문인력 중심으로 짜여져야 한다. 교육행정가가 학교의 상황과 교사와 학생이 상호 작용하는 교실에서의 교육활동에 대한 체험적 이해가 없다면, 이에 적합한 정책을 입안하고 기획할 수 없을 것이며, 교육활동을 효과적으로 지원할 수 없을 것은 너무나 당연한 이치이기 때문이다.
학교교육의 내용과 절차를 정확히 알고 이를 추진함에 있어 교육목적 지향의 판단을 내릴 수 있고, 어떤 정책이 시행되었을 때 학교현장에 나타날 파급효과와 학생과 교사, 그리고 학부모에게 미칠 영향 등 과정과 결과에 대한 예측을 할 수 있는 교육경험이 풍부한 전문가가 교육행정을 주도해야만, 학교현장 위주의 정책을 펼 수 있을 것이다. 국방부에서 전투전략을 짜고, 사병의 사기를 높이고 지원하는 주요 직위에 군이 아닌 일반인을 임명할 수 없는 이치와 마찬가지라 할 수 있다. 아무리 이상적이라 할 지라도 현장에 맞지 않는 정책은 더 큰 부작용과 역기능이 초래될 수밖에 없음을 우리는 수없이 경험하고 있다.

국민의 정부, 교육행정 관료화 심화

그런데 국민의 정부에 들어와 교육행정의 관료화는 오히려 심화되었다. 교육개혁 정책에서 학교의 자율성과 창의성이 강조되었지만, 교육인적자원부의 직제는 학교 지원·장학보다는 일반행정 기능이 강화되는 쪽으로 개편되었고, 정책의 형성과 입안·결정 과정은 일반관료 중심으로 이루어졌으며, 정치권력의 요구가 크게 반영되었다. 교사들의 입장과 비판의 목소리 수렴은 구색 맞추기에 불과했다. 다수의 교원들이 반대하는 많은 정책들이 국민의 여론이라는 이름으로 결정되고 시행되었다. 이 과정에서 교원은 오히려 개혁대상의 위치에 서게 되었다.
이러한 교육정책 결정과정의 일반관료 주도성은 인사에서도 철저히 실현되었다. 현장 교원 경력자인 전문직이 임용되던 많은 직위를 일반직이 차지했다.  
국민의 정부 들어 수차례의 직제 개편에서 현장경험이 있는 교육전문직의 보임 직위는 크게 줄었고, 전체 점유비율도 계속 낮아졌으며, 종전 전문직으로 임용되던 교육 및 교원과 관련된 주요 직위에 있어서도 일반직 위주로 보임되는 인사의 편중현상이 심화되었다. 교총에서는 수없이 그 문제점을 지적하고 시정을 촉구해 왔으나, 철저하게 무시되었다.[PAGE BREAK]교육부장관에 임명되기 전에는 일반직 중심 교육행정의 문제점을 인식하였으나 장관으로 임명되고 나서는 대부분 태도가 달라지는 경향을 보여주었다. 일반직들이 행정사무 수행을 더 잘한다는 이유이다. 행정의 효율성만 놓고 보면 그럴지 모른다. 오랫동안 행정사무를 담당해 온 일반직 관료들이 장관을 더 잘 수행하고, 보고서를 더 잘 만드는 것은 당연할 것이기 때문이다. 그러나 교육활동의 지원과 조장이라는 교육행정 본연의 역할에 서서, 보다 합목적적 결정을 내리고 추진하는 데는 풍부한 현장경험을 갖춘 전문직이 더 적합함을 인식할 필요가 있다.
그동안 교육인적자원부의 구성을 볼 때 현장경험이 있는 전문직의 비율은 98년도에 총인원497명 중 105명으로 21.1%였으나, 99년 5월에는 총 인원 423명 중 81명으로 19.1%, 2001년 4월에는 총정원 437명 중 80명으로 18.3%로 계속 줄었다.
98년 2월, 99년 5월, 2001년 1월 직제개편을 통해서는 학교정책실 내 학교정책심의관과 교육과정정책심의관이 폐지되는 등 학교지원 장학 기능을 줄였고, 이후 인사에서도 일반직과 전문직을 복수 보임할 수 있는 직위도 대부분 일반직으로 임용했다. 현재 교육인적자원부의 과장급 이상 직위에 전문직이 보임된 곳은 총 39곳 중 학교정책실장, 학교정책과장, 교육과정정책과장, 특수교육보건과장 4곳에 불과하며, 갈수록 일반직 직위는 늘고 전문직 직위는 줄어들고 있다.
또한 전문직과 일반직의 복수보임 직위로 되어있는 시·도교육청 부교육감 자리는 지난 ’94년도까지만 해도 전문직 대 일반직의 임용비율이 8대 7을 유지했으나, 96년도에는 4대 11로 크게 역전된 후, 99년에는 경남, 제주를 제외하고 모두 일반직으로 보임해 비율이 2대 14로 되었다. 2000년에는 서울과 전남의 부교육감이 교육전문직으로 임용되어 4대 12로 높아졌다가 2001년에는 전남, 전북만 남게 돼 2대 14로 그 명맥을 유지하였으나, 금년 3월 인사에서는 모두 일반직으로 임용됨으로써 복수 보임 직위의 의미가 완전히 사라진 상황이 되어버렸다. 시·도 부교육감은 교육감을 대리 또는 보좌하여 각종 교육 및 교원관련 행사를 주관할 뿐 아니라 교원 인사, 상훈 등을 결정하는 등 업무상 일선학교 및 교원과 밀접한 연관을 갖는 직위로 교육에 대한 전문성과 현장경험이 요구되는 자리이다. 따라서 학교현장을 잘 알고, 교원들로부터 존경받을 수 있는 교원출신 교육전문직이 임용돼야 할 자리다.

관료독점 교육행정의 부작용과 무책임성

이같이 국민의 정부 들어 더욱 심화된 교육행정 직제와 보임의 일반직 편중, 일반직 관료 주도의 교육개혁 추진은 귄위주의적·하향적 방식이 될 수밖에 없었다. 일반직 행정관료들은 정치인 출신 이해찬 장관 취임과 더불어 개혁정책을 입안하고 기획하는데 주도적 역할을 했다. 이해찬 장관은 수차례 이들의 능력을 매우 높게 평가하면서 많은 역할을 주문하기도 했다. 행정관료들은 장관의 이같은 의지에 부응해 교원정년단축, 새학교문화창조방안, 교육발전5개년 계획, 교직발전종합방안 등을 주도적으로 입안하고 추진했다. 그 과정에서 촌지교사신고, 체벌금지, 참스승인증제, 학생의 담임선택제, 학부모의 교원평가제, 부적격교사퇴출 등 교원을 개혁대상으로 지목한 정책들을 쏟아냈으며, 한 가지만 잘하면 대학 간다는 달콤한 환상을 국민들에게 심어주었다. 많은 정책 내용이 학교현실을 고려하지 못한 아이디어 수준의 것들이었고, 따라서 많은 정책들이 결국에는 폐기되거나 흐지부지되었다.
그러나 그러한 정책들이 시행되지 않았다고 끝나는 것이 아니었다. 후유증은 학교현장에 심각하게 투영되었다. 상호존중하고 협조해야 할 교원, 학부모, 학생간에 불신의 골이 깊이 형성되어져 우리 교육을 퇴행의 늪으로 깊이 끌어들이고 만 것이다. [PAGE BREAK]교원을 개혁 대상으로 삼는 정책은 궁극적으로 교육공동화 현상을 초래하고 말 것이라는 교원들의 반대 목소리를 국민여론을 동원해 제압했다. 그 결과 교원의 대거 이탈로 인한 교원부족사태, 연금 등 재정 부실, 기간제 등 교원편법 임용으로 인한 교육의 질 저하, 교원들의 자존심과 사기저하, 학생들의 체벌교사 112신고 등 교권경시 현상으로 학교공동화 현상이 나타났다.
특기적성교육의 지나친 강조가 학생들의 공부의욕을 감퇴시켜 학력저하 현상을 불러왔고, 공교육에 대한 학부모들의 불신과 사교육비 부담을 오히려 늘렸다. 최근 한국교육개발원의 조사에 따르면, 사교육비는 무려 40조원으로 공교육예산의 2배에 이른 것으로 나타나고 있다.
상황이 이렇게 되자 지난 3월 정부는 공교육 내실화방안을 통해 스스로 금지했던 체벌, 보충수업을 학교자율로 허용하는 방향으로 선회했다. 이것은 사실 정부 스스로 정책의 실패를 자인하는 것이다. 그러나 이를 시인하거나 책임지는 행정가는 어디에도 찾기 어렵다. 정책에 대한 평가는 아직 이르며, 시행상의 과도기적 혼란이라는 말로 책임을 회피하려 하고 있다. 교육정책의 실패에 대한 부담은 결국 학생과 학부모의 전면에서 불만을 받아내야 하고, 계속되는 부작용을 감수해야 하는 학교와 교원의 몫으로 남게 된다. 세월이 지나면 정책실패의 후유증은 교원의 자질부족 탓으로 간주되어 교원개혁의 빌미가 되기도 한다.
교원은 학생과 학부모에 대해 계속 책임을 져야 하는 반면 행정관료들은 교육정책을 추진하다가 자리를 옮겨가면 그뿐이다. 그 문제로 추후에 책임을 따지는 사람은 없다. 당시 상급자의 인식과 평가가 중요할 뿐이다. 교육행정관료가 옮겨갈 수 있는 자리는 매우 많다. 교육인적자원부의 부이사관급 이상의 경우, 시·도의 부교육감, 국립대의 사무국장, 산하기관 등이다. 16개 시·도 부교육감직이 모두 일반직으로 임명된 것은 그들의 자리 확대책의 결과라 할 수 있다.
교육행정 관료의 책임성과 관련해서는 교육전공이 아닌 한완상 전 부총리의 취임과 더불어 제기된 ‘창발성’ 논란에서도 그 예를 찾을 수 있다. 한 전 장관은 취임과 더불어 우리 교육의 목표를 ‘창발적이고 온정적 인간 육성’으로 제시하고, 그 실현계획을 대통령에 보고했다. 그러나 ‘창발성’이라는 용어는 교육계에서는 매우 생소한 것이었고, 기존의 ‘창의성’이란 용어와는 어떤 차이가 있는지 등 개념이 제대로 이해되지 않는 것이었다. 그리고 교육을 통해 길러야 할 인간상, 즉 교육목표를 장관 개인의 아이디어와 주장으로 결정할 수 있는가에 대해 많은 교육학자들과 교원들이 고개를 갸우뚱했고, 당혹감을 느끼지 않을 수 없었다. 교육목표의 변화는 각급 교육행정기관은 물론 일선 학교 교실에까지 크게 영향을 미치는 현실에서 교총이 이 문제를 덮고 지나갈 수 없었는데, 이것은 사실 장관 개인을 문제삼고자 한 것이 아니었다. 적어도 교육과 교육행정을 아는 관료라면, 이러한 문제점을 장관에게 충분히 인식시키고, 혼란이 일어나지 않게 해야 한다고 본 것이다. 결국 이러한 새로운 용어의 교육목표는 얼마 못 가 조용히 사라지고 말았다. 교육행정관료들은 장관 등 상급자에 대해서도 책임을 느껴야 하지만 일선 학교와 교육에 대해 더 큰 책임의식을 가져야 한다.

교육행정 평가체제·복수 부교육감제 도입해야

교육을 활성화하려면, 교육행정의 본질적 기능이 살아나야 한다. 교육인적자원부, 시·도 및 시·군·구 교육청에 전문직 정원을 대폭 늘리고, 비대해진 일반행정 기능을 축소하여 장학과 지원 중심의 체제로 개편해야 한다. [PAGE BREAK]먼저 현재 교육전문직이 보임될 수 있는 자리에 대해서만이라도 균형있는 인사를 해야 한다. 교육인적자원부의 교원정책심의관과 하부 기구에 전문직을 임명하고, 시․INSERT INTO imsi4 VALUES 도 부교육감 등에 전문직 임용을 늘려야 한다.
시․INSERT INTO imsi4 VALUES 도 복수 부교육감제 도입을 적극 검토할 필요가 있다. 서울시의 복수 부시장제와 같이 교육감 밑에 부교육감 2인(장학 부교육감 및 행정부교육감 각 1인)을 두는 방식이다. 즉, 일선학교 및 교원과 밀접한 관련을 가진 장학업무와 일반행정 업무를 구분하여 이원화하는 것이다.
또한 교육정책에 대한 평가기제가 도입되어야 한다. 정책형성 및 결정, 집행과정이 구체적으로 드러나야 하며, 이를 통해 그 과정에 참여한 행정행위에 대한 책임소재가 가려질 수 있어야 한다. 엄밀히 말해 학교와 교원은 교육행정의 수요자 쪽에 속한다. ‘수요자중심의 교육개혁’을 외쳐온 행정관료들에 대해 수요자로서의 평가와 책임을 따질 수 있는 장치가 있어야 교육현장에 봉사하는 교육행정이 구현될 수 있을 것이다.
아울러 학교를 정점으로 각급 행정기관이 자율과 책임을 다할 수 있도록 실질적인 권한의 하부 위임과 이양이 있어야 한다. 중앙정부는 일상적인 사무의 위임보다는 필요한 인력과 예산을 동시에 하부로 이관하여야 하며, 평가와 감독권 행사를 이유로 하부 조직의 자율적 기능을 위축시키지 않도록 배려해야 한다.