교총 교육정책연구소는 3일 ‘지방교육자치제 쟁점 분석 및 개선 방안’ 보고서를 펴냈다. 이 보고서는 김대중 정부에 이어 노무현 정부에 이르기까지 우리 사회에서 지속적으로 제기되고 있는 지방자치와 지방교육자치의 통합론에 일침을 가하는 것으로 눈길을 끈다.

더욱이 최근 정부혁신지방분권위원회가 시·도교육위원회를 지방의회의 특별상임위원회로 흡수 통합하는 지방교육자치제 개선안을 내놓고 이에 대한 교육계의 반발이 거센 시점이어서, 분리론자들에게 중요한 이론적 근거가 될 것으로 보인다. 이 보고서 내용 중 교육자치와 지방자치가 분리돼야 하는 이유 10가지를 추출해, 요약 소개한다.

1. 지방교육자치의 헌법상 근거

헌법 제31조 제4항은 ‘교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’고 규정하고 있다. 이 조항은 교육 영역이 일반 행정 영역과 별도로 자치적으로 운영돼야 한다는 것을 제도적으로 보장하는 헌법상 근거다.

2. 지방교육자치의 헌법적 본질

지방교육자치제는 중앙권력으로부터 지방적 자치로서의 성격과 함께 헌법 제31조 제4항에 따라 정치권력으로부터 독립하여 교육의 특수성을 살리는 방향으로 문화적 자치가 이루어져야 한다는 ‘이중의 자치’를 핵심 속성으로 갖고 있다. 헌법 제31조 제4항의 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 요청은 헌법 제31조 제1항의 국민의 교육받을 권리를 의미 있게 보장하기 위해 필요한 것이다. 또 ‘교육받을 권리’는 헌법 제11조의 인간의 존엄성, 행복 추구권과 밀접히 관련돼 있는 기본적 권리다.

헌법재판소(93헌마192)는 교육받을 권리를 문화국가·민주복지국가의 이념을 실현하는 방법의 기초로 판단했고, 교육은 인간을 인간다운 존재로 성장시킨다는 점에서 다른 기본권의 기초가 되는 기본권으로 설명했다. 또한 헌법재판소(2000헌마283)는 지방교육자치의 기본원리로서 주민참여의 원리, 지방분권의 원리, 일반행정으로부터의 독립, 전문적 관리의 원칙 등을 들었는데 이것은 바로 지방교육자치가 만족시켜야 할 세 가지 가치를 달리 표현한 것이라고 할 수 있다.

민주주의·지방자치·교육자주의 세 가치는 부분적으로 서로 상충하는 측면이 있어 민주주의 가치를 우선시하면 교육자주의 가치가 훼손될 우려가 있고, 반대로 교육자주의 가치만을 강조하면 민주주의의 가치가 후퇴할 수도 있어 어느 한 가지 가치를 절대시할 수는 없다.

3. 교육의 자주성

헌법재판소(2000헌마278)에 따르면 교육의 자주성은 교육자치의 지도원리로서 교육영역이 일반 행정권력으로부터 독립하여 그 본래의 목적에 따라 운영되는 것으로서 교사의 자유, 교육내용에 대한 권력적 개입의 배제, 교육관리기구의 공선제 등을 포함한다. 일반행정과 독립해 교육자치를 보장하는 것은 일반 행정 영역에서는 대의정치, 정당정치에 의한 다수결의 원리가 지배하는 반면 교육에서는 문화적 의사결정 혹은 교육적 가치에 의한 의사결정이 요구된다는 특징이 있기 때문이다.

자주성 존중의 원리를 지방교육자치제에서 구현하기 위해 핵심적으로 요구되는 것은 교육재정의 독립과 교육인사행정의 자주 실현, 교육위원회의 실질적인 의결권 확립이다. 현행 지방교육자치에 관한 법률 제8조에 규정된 내용으로서 조례, 예·결산안, 주민의 재정 부담에 관한 사항, 기채에 관해서는 교육위원회의 심의·의결을 거쳐 시·도 의회의 심의·의결로 확정되도록 돼 있는데 이는 지방교육자치권 중 교육입법권과 교육재정권의 본질적 내용을 침해하는 것이다.

4. 교육의 전문성

헌법재판소(2002헌마573)에 따르면 교육의 전문성이란 교육 정책의 수립·집행을 포함해 교육활동의 전반적인 영역에 걸쳐 교육적 가치가 존중될 수 있도록 전문적인 판단과 결정이 이루어져야 한다는 것으로서 제도적인 형태로는 교육전문가의 주도 내지는 참여의 보장을 의미한다. 현행 지방자치에 관한 법률 제61조에서는 교육감의 자격을 교육경력 또는 교육공무원으로서의 교육행정경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합해 5년 이상 있는 자이어야 한다고 규정하고 있는데, 이는 교육의 전문성 보장을 위한 장치라고 할 수 있다.

5. 교육의 정치적 중립성

교육의 정치적 중립성은 교육이 정당이나 정파의 영향으로부터 자유롭게 그 본질적 목적에 충실하게 운영돼야 한다는 것을 뜻하는 것으로 교육의 정치적 중립성이 보장되지 않을 경우 교육은 특정 정치권력이 승인하고 요구하는 사상을 일방적으로 학습자에게 전달하고 주입하는 결과를 낳을 수 있다.

헌법재판소(89헌가106)에 따르면 교원은 그의 수업 및 교육활동에 있어서는 종속된 행정 집행자나 법규의 적용자가 아니며, 국가나 지방자치단체 또는 사립학교의 설립·경영자나 학생들의 부모 및 그들에게 영향을 미칠 수 있는 제3자들의 지시에 단순히 복종하는 사람도 아니다. 교원은 미래지향적, 가치 창조적 입장에서 홍수같이 밀려드는 정보를 학생들이 정리할 수 있도록 도와주고, 학생들에게 사고의 방식을 길러주며, 학생들로 하여금 이해력과 통찰력을 개발하도록 하여 지적인 흥미를 유발시킬 수 있는 능력을 배양하도록 하고, 학생들이 사물에 대한 자기 나름의 견해를 가질수 있도록 가치적인 문제들에 대해 학생을 지도하는 사람이다.

교육의 정치적 중립성을 보장하기 위해 현행 지방교육자치법 제60조는 교육위원과 교육감의 자격요건으로서 후보자 등록일로부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아니어야 한다고 규정하고 있다. 정치적 고려를 최우선시 할 수 밖에 없는 시·도지사 및 의회의원에게 교육 결정권이 부여된다면 교육의 정치적 중립성은 정치적·당파적 이익에 의해 희생될 것이 명백하므로 예방적 견지에서라도 교육의 정치적 중립성은 제도적으로 보장돼야 마땅하다.

6. 교육기회 보장의 측면

초·중등교육은 지방 고유의 사무이기도 하지만 보다 근본적으로 모든 국민이 그 능력에 따라 균등하게 제공받아야 하는 단계의 교육이며, 이를 보장하는 것은 헌법적 책무이다. 지방자치 아래서 어느 정도 지역 간의 교육재원이 불평등하게 발생하는 것은 현실적으로 불가피하다. 더욱이 양 재정의 통합은 교육의 부익부 빈익빈 현상의 심화로 이어질 수 있고 현재의 여건에서는 오히려 재정이 취약한 지방자치단체의 경우 교육비 감소가 불가피해 교육서비스 제공이 위축될 수 있다. 이런 점에서 지방교육자치제도의 확대와 함께 반드시 고려해야 할 문제는 균등한 교육 기회 보장의 문제다.

교육기회 균등의 측면에서 볼 때 현행 지방교육재정 제도는 상당히 우수한 제도로 평가할 수 있다. 지니계수를 기준으로 볼 때 시·도교육청 간 교육비 배분의 공평성이 매우 높다는 것을 알 수 있다. 지방교육자치제도 아래에서도 국가의 역할은 지역간 교육 불균형을 해소하는데 있다고 전제할 때 현행과 같이 지방교육자치와 지방자치를 분리해 운영하는 방식은 중앙교육행정기관의 지방교육행정기관에 대한 조정 가능성을 높일 수 있으며, 지역간 교육 불균형 해소에 기여할 수 있다는 장점이 있다.

7. 지방자치단체의 교육투자 기피 원인

교육인적자원부를 통해 지원되던 재원을 행정자치부를 통해 지원한다고 해서 지방자치단체의 교육에 대한 책임이 늘어나는 것이 아니며, 교육재정이 저절로 확충되는 것도 아니다. 일반적으로 교육은 다른 부문과 경쟁할 때 교육성과의 장기성, 평가의 곤란성, 비긴요성 등의 특성 때문에 투자 우선순위에서 뒤처지게 돼 있다.

현재 지방자치단체에서 교육에 투자하지 않는 이유는 양 재정이 분리돼 있기 때문이 아니라 지방자치단체장이 교육에 대한 투자를 소홀히 하는 데 있다. 교육성과의 장기성, 평가의 곤란성, 비긴요성 등은 교육부문이 다른 부문보다 비효율적이거나 비생산적이어서 나타나는 현상이라기보다는 교육의 속성으로부터 파생되는 것으로 이해해야 한다.

8. 지방자치단체의 취약한 재정구조

현재 우리나라 지방세의 구조는 비탄력적이고 영세할 뿐만 아니라 지방재정에서 지방세가 차지하는 비중이 작으며, 지방자치단체 간 불균형이 매우 심하다. 전체 지방재정에서 지방세가 차지하는 비중이 37.8%에 불과하다. 2004년 현재 지방자치단체의 전체 재정자립도는 56.3%에 불과하다. 16개 시·도 중 8개 시·도의 재정자립도가 50% 미만이며, 시·군·자치구를 포함할 경우 88%의 자치단체가 재정자립도 50% 미만이다.

특히 지난 10년간 기초자치단체의 재정자립도는 점점 악화돼 지역간 재정불균형 문제가 갈수록 심각해지고 있다. 주요 선진국의 지방자치단체의 교육재정에 대한 기여는 미국 76%, 일본 80%인 반면 우리나라는 6%에 불과하며 2003년 현재 지방정부의 총예산 중 교육문화비가 차지하는 비중은 8.2%이며, 이 중 지방교육자치단체에 직접 지원되는 법정전입금과 비법정전입금이 차지하는 비중은 4.2%에 불과하다. 결론적으로 우리나라 지방자치단체는 재정구조, 재정자립도 면에서 매우 영세하고 열악해 지방교육재정이 지방재정과 통합될 경우 교육재정을 잠식할 가능성이 매우 높다.

9. 교육재정 확보의 안정성

지방교육자치의 역사를 통해 보더라도 일반자치와의 통합을 통해 교육재정이 안정적으로 확보되기 보다는 교육재정의 전용 및 유용 가능성이 높다. 지방교육재정이 지방재정으로부터 분리·독립된 것은 점진적으로 이루어져 왔다. 1958년 교육세법을 제정하게 된 것은 교육세 부과·징수과정에서 나타난 내무행정의 횡포를 막기 위한 것이었다.

또한 지방자치단체를 통해 교부되던 중등교원봉급 반액이 1963년 지방교육교부세로 전환된 것은 교원봉급을 유용한 사례에 대한 개선책이었으며, 시·군교육비 특별회계를 설치한 것도 시·군 교육비의 유용을 막기 위한 것이었다. 1962년 개정 교육법에 의해 교육자치제가 폐지되고 이법에서 교육재정의 자주성을 보장하기 위한 조치로 지방교육비특별회계의 설치를 규정하고 있으나 교육비 특별회계라는 것도 시·도지사의 관할 하에 있는 것이기 때문에 일반행정의 영향을 배제하기 어려웠다. 일부 도에서는 회계의 일원화를 이유로 교육비특별회계의 집행을 내무부 회계과에서 관장하기도 했으며, 일부 군에서는 교육재정을 유용한 사례도 있었다.

다리는 건설하다 중단하면 불편할 뿐이나 교육에 대한 투자가 중간에 중단되면 그 시기에 교육받은 학생들은 다시 회복할 수 없는 상처를 입게 된다. 교육은 국가의 백년대계인 장기사업이다. 따라서 3년 내지 4년 만에 바뀌는 정치적인 영향은 최소화돼야 한다.

10. 교육서비스의 효율적 제공

통합론자들은 교육서비스를 일반 공공서비스와 동일한 속성을 지닌 것으로 간주한 채 교육서비스의 제공 문제를 접근한다. 그러나 교육서비스의 경우 일반 공공서비스와 구별되는 몇 가지 특징이 있다. 교육의 기회와 결과에 대한 양도곤란성, 소급보완의 곤란성이 그것이다. 교육은 교육받는 자에게 내적 결과를 남길 뿐이지 구체적인 외적 산물을 양산하지 않는다.

교육은 그 내용의 수준과 전달방법에 있어 정연한 계열성을 지니고 있어 인생의 어느 시기에 상실한 교육기회를 그 후에 소급해서 보완하기란 거의 불가능하다. 교육서비스의 이러한 특징에 비추어 볼 때 교육서비스는 효율성보다는 기회균등과 공평성의 논리에 의해 제공돼야 하며, 경제적 관점보다는 교육적 관점에서 접근돼야 한다.