지방교육에 관하여 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하는 방향으로 바뀔 것으로 보인다. 지방자치행정의 종합적 수행을 위하여 시·도 교육위원회를 시·도 의회의 상임위원회로 편입시켜 의결기관간 연계성을 강화하고, 지방교육재정교부금 및 지방교육양여금과 지방교부세의 통합 교부 등을 통한 교육행·재정과 지방행·재정의 연계를 추진할 것으로 전망된다.
참여정부는 교육자치 문제를 교육적 관점에서 인식하기보다는 지방분권적 관점에서 인식한 채로 출범하였다. 2002년 16대 대통령 선거과정에서 교육 분야 공약으로 ‘학교자치 확대’를 위한 ①지방교육자치에관한법률 등 관계법령을 정비하여 학교자치와 민주화, 자율운영체제 확립 ②교육감과 교육위원 선거인단 확대로 교육주체의 참여를 확대하고 대표성 강화 ③학교운영위원회의 기능을 지역과 학교의 실정에 따라 교육주체가 선택적으로 확대·강화 ④교사회·학생회·학부모회를 법제화하고, 대표자들이 학교운영위원회에 참여 ⑤대학 교수회를 법제화하여 대학의 자치 강화 ⑥단위학교 자율성과 탄력성 제고 ⑦교사의 수업자율성 확대를 통한 학교 및 교사의 교육활동의 자율적 운영체제 확립 등 7가지 과제를 제시하였다. 그러나 교육자치의 핵심공약인 ‘지방자치와 교육자치의 연계성 강화’는 지방분권 분야에서 제시하였다. 이는 지방자치의 관점에서 교육자치 문제를 다루겠다는 의지의 표현으로 볼 수 있다.
참여정부가 들어선 이후에도 이와 같은 인식은 변하지 않았다. 교육자치 문제는 교육혁신위원회가 아닌 정부혁신지방분권위원회에서 다루어 왔으며, 교육정책 과제가 아닌 지방분권 과제의 일환으로 다루어왔다. 현재까지 참여정부는 교육자치를 어떻게 바꾸겠다는 구체적인 안을 제시하지 않았으나, 2003년 7월 정부혁신지방분권위원회를 통해 지방분권 로드맵을 발표하였고, 2003년 12월 교육자치 및 지방분권과 관련된 지방분권특별법을 제정하였다. 이 글에서는 정부혁신지방분권위원회의 지방분권 로드맵과 지방분권특별법의 내용을 중심으로 참여정부의 지방분권과 교육자치에 대한 정책방향을 가늠해보고자 한다.
Ⅱ. 지방분권 로드맵의 내용
정부혁신지방분권위원회(이하 ‘위원회’라 함)는 2003년 7월 4일 지방분권의 비전과 추진전략, 지방분권 7대 분야와 20대 추진과제를 포함하는 지방분권 로드맵을 발표하였다. 지방분권의 비전으로 ①지방활력을 통한 분권형 선진정부, 즉 주민과 함께 하는 가까운 정부 ②아래로부터 지속적인 자기혁신이 가능한 정부 ③지방의 창의성과 다양성이 존중되는 사회 ④자율과 책임, 공동체 정신을 바탕으로 한 사회 등을 제시하였다. 지방분권의 추진 원칙으로 선분권 후보완의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄성의 원칙을 제시하였고, 추진전략으로 선도과제 우선추진, 정부혁신사업과 연계 추진, 중앙부처의 자발적 참여 유도, 국민적 공감대 확대를 제시하였다(정부혁신지방분권위원회, 「뉴스레터」, 제1호, 2003.11).
1. 지방분권의 3대 추진원칙 선(先)분권 후(後)보완 원칙이란 지방분권을 우선하여 추진하고, 그에 따라 나타나는 문제점은 보완하여 나간다는 원칙이다. 분권화를 통하여 지방의 문제에 대한 권한과 책임을 동시에 지방에게 돌려준 다음 그에 수반되는 문제점이 나타났을 경우에는 지방에서 스스로 치유할 수 있도록 자율적 통제 시스템을 강화해 준다면 부작용은 억제될 수 있다는 것이다. 2003년 12월 제정되어 2004년 7월부터 시행될 주민투표법, 주민소환제와 주민소송제 도입 계획, 주민감사청구제 활성화 등은 이러한 원칙을 반영한 정책들이다.[PAGE BREAK]보충성의 원칙이란 시민사회를 우선하고 기초지방정부를 우선한다는 원칙에 입각하여 지방정부가 수행할 수 없는 기능을 중앙정부에 배분하도록 하되, 명백히 중앙정부의 사무나 권한인 경우를 제외하고는 주민과 가까운 지방정부에 이양하도록 한다는 원칙이다. 지방정부에 대한 중앙의 간섭적 관여를 줄이고 중앙권한의 지방이양을 가속화하고, 지방교육자치제 개선, 자치경찰제 도입, 특별지방행정기관 정비 등 권한과 기능이양 작업 추진과정에 보충성 원칙을 적용하여 주민에게 가까운 정부에 권한과 기능을 대폭적으로 배분해 나간다는 것이다.
포괄성의 원칙이란 개별적·단편적 단위사무 위주의 이양작업으로는 권한과 책임이 일치되는 기능배분이 어렵고, 중앙-지방간에 대등하고 수평적인 관계와 역할 확립을 위한 국가재구조화가 이루어지기도 어렵기 때문에 지방정부 차원에서 종합행정이 이루어지도록 관련된 사무를 기능과 권한 중심으로 포괄적으로 이양한다는 원칙이다.
2. 지방분권의 추진과제
위원회가 제시한 지방분권을 위한 7대 분야는 중앙-지방정부간 권한 재배분, 획기적 재정분권의 추진, 지방정부의 자치행정역량 강화, 지방의정 활성화 및 선거제도 개선, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회 활성화, 협력적 정부간 관계 정립 등이며, 각각의 분야에 대하여 2~5개의 추진과제가 제시되었다.
위원회는 로드맵상 개혁과제를 세분류하고 과제의 중요도 등에 따라 ‘위원회 역점과제’와 ‘부처 추진과제’로 구분하고 있다. 위원회 역점과제는 교육자치, 자치경찰, 중앙권한이양 등이며, 과제별 담당위원을 선정하여 해당 위원 중심으로 외부전문가와 공무원이 참여하는 과제 T/F(Task Force)를 구성, 실질적인 개선방안을 마련하도록 하고 있다. 부처 추진과제는 로드맵에 제시된 방향과 일정에 따라 부처가 책임지고 연구 검토한 다음 위원회에 보고하는 과제로, 주민투표제 도입, 자치입법권 확대 등이 여기에 속한다.
위원회 역점과제는 2003년 8월부터 교육자치제도 개선방안 연구 검토, 국고보조사업 정비, 중앙권한이양 및 특별지방행정기관 정비작업 등 과제 T/F별로 연구작업에 착수하였으며, 부처 추진과제에 대하여는 주무부처인 행정자치부에서 세부 추진계획을 수립하고 있는 것으로 알려지고 있다. 위원회가 발표한 중점 추진과제들은 다음과 같다.
첫째, 중앙권한의 지방이양을 대대적으로 추진하고 지금까지의 중앙-지방간 수직적 관계를 수평적, 즉, 대등한 협력관계로 전환해 나간다. 이와 관련하여 2004년부터 지방일괄이양법 제정을 추진하여 실질적인 기능이양을 촉진해 나간다.
둘째, 기능과 재원을 획기적으로 지방으로 이양하기 위한 재정분권을 추진한다. 이의 핵심전략으로는 이전재원의 자주성과 투명성을 강화하기 위해 국고보조사업을 정비하여 지방에 이양하고 자주재원화 하며, 잔존 보조금도 가급적 포괄지원방식으로 전환하고, 지방양여금제도의 정비, 교부세율 상향조정, 교부세 지원제도의 개선을 추진하며, 지방세수의 안정적 확충을 위해 부동산 관련 세의 개편과 지방의 신세원 개발을 추진한다. 아울러 2005년부터는 지방예산편성지침과 지방채 발행시 개별사업별 승인제도를 폐지하여 자율성을 확대하고, 재정분석자료의 지방의회 통보 및 주민공개 확대 등으로 재정운영의 투명성을 강화해 나간다.[PAGE BREAK]셋째, 정부의 기능분석 및 조정 작업과 연계하여, 유사 중복기능을 수행하는 특별지방행정기관의 통폐합 및 일원화를 추진하고 지방정부와 중복되는 집행기능은 지방으로 이관하도록 한다. ’04년 6월까지 1차 개편방안을 마련하여, ’05년까지 법령정비 등 지방이관 작업을 추진한다.
넷째, 교육자치제도에 대하여는 위원회 위원 및 외부전문가 등으로 구성된 교육자치제도 개선 T/F를 중심으로 지역주민, 자치단체장, 지방의회가 지역교육에 대하여 적극적인 역할을 할 수 있는 내용을 중심으로 하는 구체적인 제도개선방안을 연구하여 2004년 중에 세부 추진계획이 마련되도록 한다.
다섯째, 자치경찰제도는 지역특성에 부응하고 주민친화적인 서비스를 제공하는 치안행정체제를 구축하기 위해 국가경찰, 자치경찰의 역할분담에 따른 조직·기구를 개편하는 등 2003년말까지 연구작업을 실시하고 2004년에는 각계 의견수렴과 조율작업을 거쳐 종합적인 제도개선방안을 마련하여 2005년 하반기 시행을 목표로 추진한다.
여섯째, 기타 주민의 직접참정권을 확대하기 위한 주민투표법을 제정하고, 지방의회의 권한과 전문성을 제고하는 방안도 과제 T/F 중심으로 마련하여 2004년 중 의견수렴을 거쳐 법제화 등을 추진한다.
3. 지방교육자치제도 개선방향
지방교육자치제도 개선과제는 위원회가 제시한 ‘중앙과 지방정부간 권한배분’ 분야 중 세 번째 과제로 제시되었다. 위원회는 지방교육자치제도의 문제를 네 가지로 정리하고 있다. 첫째, 교육행정이 일반행정과 분리되어 종합행정이 미흡하다. 즉, 의결권이 중복되어 있으며, 교육행·재정과 일반행·재정이 이원화되어 비효율적이다. 둘째, 교육행정에 대한 주민참여가 미흡하다. 셋째, 지방교육행정체제가 획일적이다. 넷째, 시·군·구의 교육관여권이 결여되어 있다.
위원회는 교육자치제도 개선과제가 민감하고 기술적인 사항들이 많아 역대 정부에서도 시도했으나 제대로 성과를 올리지 못한 경험이 있음을 전제하고, 향후 시민단체, 관계부처, 지방자치단체 등으로부터 충분한 의견수렴과 깊이 있는 연구 검토를 거쳐 우리 실정에 적합한 가장 합리적인 대안을 도출하여 추진해 나간다는 입장이다. 위원회는 교육자치제도 개선방향으로 네 가지를 제시하고 있다. 첫째, 지방자치행정의 종합적 수행을 위하여 의결기관간 연계성을 강화하고, 교육행·재정과 지방행·재정의 연계를 추진한다. 둘째, 지방교육자치에 대한 주민 참여를 강화한다. 셋째, 지방교육행정체제의 다양화를 검토한다. 넷째, 시·군·구 중심의 교육행정을 실시한다.
Ⅲ. 지방분권특별법의 내용
참여정부 출범후 지방분권과 지방교육자치에 관련하여 제정된 법률은 국가균형발전특별법, 지방분권특별법, 신행정수도의건설을위한특별조치법 등이나 지방교육과 관련된 법률은 지방분권특별법이다.[PAGE BREAK]2003년 12월 29일 본회의를 통과하여 2004년 1월 16일 공포된 지방분권특별법은 국가 및 지방자치단체의 총체적이고 근본적인 혁신을 이끌어 낼 수 있는 지방분권의 획기적인 추진을 통해 분권형 국가운영체제를 구축함으로써 지방의 활력을 증진하고 국가발전을 도모하기 위하여 지방분권추진에 필요한 국가의 책무와 과제를 명시하고, 이를 효율적으로 추진할 수 있는 기구와 절차를 정하기 위해 제정되었다. 이 법의 내용을 요약하면 다음과 같다.
이 법은 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임하에 집행할 수 있도록 규정하고 있으며, 국가와 지방자치단체가 합리적으로 역할을 분담하도록 함으로써 내실있는 지방자치를 실현하는 것을 지방분권의 기본이념으로 규정하고 있다.
또한 국가는, 지역주민과 밀접한 관련이 있는 사무는 시·군 및 자치구의 사무로, 시·군 및 자치구가 처리하기 어려운 사무는 특별시와 광역시 및 도의 사무로, 특별시와 광역시 및 도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하도록 규정하고 있다. 또 국가는 특별지방행정기관이 수행하고 있는 사무 중 지방자치단체가 수행하는 것이 더 효율적인 사무는 지방자치단체가 담당하도록 하고, 새로운 특별지방행정기관을 설치하는 때에는 그 기능이 지방자치단체가 수행하고 있는 기능과 유사하거나 중복되지 않도록 하였다.
국가는, 지방분권정책을 추진하는 때에는 지방자치단체의 자율성을 존중하여야 하고, 주민의 참여를 최대한 보장하여야 하며, 지방분권정책을 추진함에 있어서 필요한 때에는 그 지방자치단체의 실정에 맞게 시범적·차등적으로 실시할 수 있도록 하였다.
특히, 국가는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하고 주민참여를 확대하는 등 교육자치제도를 개선하도록 규정하고 있다. 또 지방분권추진과제의 종합적·체계적 추진에 관한 사항을 심의하기 위하여 대통령 소속하에 지방분권추진을 위한 위원회를 두도록 하고, 동위원회로 하여금 지방분권 실천계획의 추진상황을 평가하여 대통령에게 보고하도록 하였고, 이 법의 유효기간을 시행일부터 5년간으로 하고 있다.
Ⅳ. 지방분권 및 지방교육자치제도의 전망
참여정부는 교육 분야의 지방분권과 지방교육자치제도 개선방향에 관하여 개략적인 윤곽만을 제시하고 있을 뿐, 아직 세부적인 정책을 내놓지 않고 있다. 지방분권 로드맵에 의하면, 2004년 상반기중에 지방교육자치제도 개선책을 발표하여 여론수렴 과정에 들어갈 것으로 전망된다.
노무현 대통령은 2003년 4월 9일에 있었던 교육인적자원부 업무보고에서 교육 분야 지방분권과 교육자치의 개선방향을 다음과 같이 제시한 바 있다(국정홍보처, 함께 생각해봅시다, 2003: 54~55).
“교육부에는 정책기능과 집행기능, 그리고 감독기능 등이 있습니다. 정책기능과 평가·감독기능은 계속해서 교육부가 하는 것이 좋다고 봅니다. 그렇지만 집행기능은 대폭적으로 지방에 이양하는 방안을 마련해서 적절한 시기에 토론에 붙여 주십시오.…. 교육정책 집행에 관한 한 가급적이면 많은 일을 과감하게 포기하시고 지방분권화 하는 것이 좋겠습니다.”
[PAGE BREAK]“교육부가 풀어야 할 문제 중에 제일 큰 것은 교육자치 구조입니다. 이 문제는 교육재정 구조와 맞물려 있기 때문에 근본적으로 큰 틀을 건드리기가 어려워 모두들 엄두를 못내고 있습니다. 저항도 많을 것이라고 생각합니다. 이 문제는 각 부처간에 밀접히 연계되어 있는 재정구조와 분권의 구조, 그리고 교육자치 구조를 함께 풀어가야 할 것입니다. 따라서 이 문제는 교육부에만 맡기지 않고 정부 전체의 혁신 또는 지방분권이라는 큰 틀 속에서 함께 풀어 나가는 방향으로 한번 해봅시다.”
대통령의 발언과 지방분권 로드맵, 그리고 지방분권특별법의 내용을 종합해 볼 때, 교육인적자원부의 기능 중 집행기능의 상당 부분이 지방으로 이양될 것으로 전망되며, 교육자치구조는 다음과 같은 방향으로 바뀔 것으로 전망된다.
첫째, 지방교육에 관하여 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하는 방향으로 바뀔 것으로 보인다. 지방자치행정의 종합적 수행을 위하여 시·도 교육위원회를 시·도 의회의 상임위원회로 편입시켜 의결기관간 연계성을 강화하고, 지방교육재정교부금 및 지방교육양여금과 지방교부세의 통합 교부 등을 통한 교육 행·재정과 지방 행·재정의 연계를 추진할 것으로 전망된다.
둘째, 현행 교육자치 구조에서 교육감 및 교육위원을 주민이 직접 선출하거나, 교육감을 시·도지사의 러닝메이트로 입후보한 후, 주민이 직접 선출하도록 하여 지방교육자치에 대한 주민 참여를 확대할 것이다.
셋째, 지방교육행정체제의 다양화를 검토하고, 시·군·구 중심의 교육행정을 실시할 것으로 전망된다. 그러나 지방교육행정체제의 다양화가 의미하는 바는 분명하지 않으며, 시·군·구 중심의 교육행정이 기초단위 교육자치를 의미하는지도 분명하지 않다. 다만, 시·도교육청의 정책기획기능이 강화되고, 지역교육청의 집행기능, 즉 학사운영, 교원지원, 민원업무 처리 등에 대한 기능이 확대될 것으로 보인다.
Ⅴ. 참여정부의 지방분권 및 교육자치제도 개선방향의 문제점
참여정부의 지방분권 및 교육자치제도 개선방안이 구체적으로 제시되지 않은 상황에서 속단하기에는 무리가 있다. 지방분권 로드맵이나 지방분권특별법에 제시된 교육자치 개선방향은 한마디로 문제가 많다는 것이다. 교육자치제도를 종합행정적 관점에서 접근하는 것에는 근본적인 문제가 있으며, 지방자치단체의 교육에 대한 권한을 강화하는 것도 교육의 자주성과 정치적 중립성을 훼손할 우려가 많이 있다.
교육감과 교육위원을 주민 직선으로 선출하는 문제도 단순한 문제가 아님을 지적하고 싶다. 이러한 교육자치제 개선방향은 아직 확정된 것이 아니며 구체안이 나와 있는 것도 아니기 때문에 비판은 시기상조이다.
그러나 지방교육자치제도 개선안이 일반행정학자들의 주도로 일반행정의 시각에서 마련되고 있다는 점은 매우 중대한 문제가 아닐 수 없다. 정부혁신지방분권위원회는 당연직 위원 7인(재정경제부장관·행정자치부장관·정보통신부장관·기획예산처장관·국무조정실장·중앙인사위원회위원장 및 대통령비서실 정책실장)과 정부혁신 및 지방분권에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 대통령이 위촉한 자 17인으로 구성되어 있다.[PAGE BREAK]지방분권과 지역균형발전의 핵심이 지방교육발전이라고 주장하면서도 지방교육을 관장하는 교육인적자원부장관은 당연직 위원에서 제외되어 있으며, 위촉직 위원 중 교육학자는 한 명도 없다. 위촉직 위원은 행정학자 5명, 행정관료 3명, 경제학자 2명, 경영학자 2명, 정치학자 1명, 언론, 여성, 시민단체, 지자체 등을 대표하는 자 각 1명으로 구성되어 있다.
위원회는 5개 전문위원회를 두고 있는데 행정개혁전문위원회, 인사개혁전문위원회, 지방분권전문위원회, 지방세제전문위원회, 전자정부전문위원회 등이 그것이다. 교육자치 문제는 지방분권전문위원회에서 다뤄지고 있는데 지방분권전문위원회의 전문위원(14명) 중에도 교육학 전공자는 없으며, 11명이 행정학 전공자이다. 실제로 지방분권 로드맵에 제시된 교육자치제 개선방향은 일반행정 쪽에서 일방적으로 주장해 왔던 내용들이다.
Ⅵ. 결어
교육자치제도가 여러 부처에 관련된 복잡한 문제라고 해서 교육계의 의견을 배제하고 개선안을 마련하는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다. 나중에 여론 수렴과정을 거친다고 하지만, 교육자치제처럼 이해관계가 복잡하게 얽혀 있는 정책의 경우 초안을 어떻게 마련하느냐가 매우 중요하다는 점을 고려한다면, 좀 더 중립적인 위원회 구성을 통해 교육자치 문제가 다루어져야 할 것이다.
또한 교육행정과 지방행정의 연계는 교육행정의 자주성과 전문성, 정치적 중립성을 유지한다는 전제에서 점진적으로 이루어져야 한다. 교육위원회와 시·도의회간 연계는 2중 의결을 해소하는 방향으로 조정할 필요가 있고, 교육에 대한 시·도지사의 권한보다는 책임을 우선 강화하는 방향의 집행기관간 연계가 필요하다. 지방교육재정과 지방재정의 연계는 국가의 교육재정 책임을 축소하지 않는다는 전제 하에서 추진되어야 할 것이다. 그러나 무엇보다도 먼저 양자간에 신뢰가 회복되어야 하며, 이러한 연계 적정화를 통하여 교육이 더욱 발전할 수 있어야 한다는 점이다.
