2001년 12월 21일 헌재에 접수된 바 있는 사범대 가산점 위헌 확인 헌법소원 사건(사건번호 2001헌마882)이 2년 이상의 기간이 경과한 뒤 마침내 지난 2004년 3월 25일 위헌 결정이 났다. 사범대 가산점이란 각 시·도의 교육공무원 임용시험시 1차 지필고사에서 교육대학원과 교직과정 출신자 등 비사범계열 출신자들과 달리 사범계 출신자들에게 100점 만점에 2~5점의 가산점을 부여함으로써 임용상의 혜택을 주는 제도를 말한다. 이 사건 선고 당일 도하의 각 일간지는 교육부가 헌재 결정이 위헌으로 결론이 난 이상 금년 11월부터 이 제도를 폐지하겠다는 방침을 밝혔다는 것과 이에 대해서 사범대 측이 강력히 반발하고 있다는 보도를 하고 있다. 그러나 일부 언론의 이 사건 보도 내용은 헌재의 결정 내용을 정확하게 전달한 것이라고 하기 어렵다. 즉, 이 보도들은 마치 헌법재판소가 이 제도상의 비사범계 출신자들의 공무담임권을 제약한 것 그 자체를 위헌 결정한 것처럼 보도하고 있으나 실제로 그것은 아니다. 이하에서 헌재 결정의 정확한 내용을 소개하고 그 의미와 헌재 결정 수용의 방향을 검토해 보기로 한다.
1. 헌재 위헌 결정의 정확한 내용
사범대 가산점과 관련하여 헌법재판소는 그 결정 주문에서 “사범대 가산점 제도가 청구인의 공무담임권을 침해한 것이므로 위헌임을 확인한다.”고 표현하고 있으나, 그 본안 판단의 내용을 보면 그 이유가 가산점 제도 자체의 문제점 때문이 아니라 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙 위반 때문이라는 점이 정확하게 언급되어 있다.
즉, 헌법 제37조 제2항에 의하여 공무담임권도 다른 기본권들과 마찬가지로 국가의 안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 제한하는 경우에는 반드시 법률적 근거가 있어야만 하는데, 이 사건의 가산점 항목에 관하여는 그러한 근거가 보이지 않으며(법률유보의 원칙 위반), 헌법 제75에 의하여 대통령이 위임명령을 발하려면 먼저 법률에서부터 구체적으로 범위를 정하여 위임을 하는 것이 전제가 되어야 하는데, 사범대 가산점에 관해서는 교육공무원법과 교육공무원임용령 어디에도 이것에 관해서 위임한다는 구체적 언급이 없다는 것이다(포괄위임금지원칙 위반). 결국 사범대 가산점 제도가 위헌 결정을 받은 이유는 그것에 관한 “아무런 법률적 근거가 없다”는 것이다.[PAGE BREAK]
2. 가산점 자체에 대한 헌재의 판단 : 이른바 ‘모르되’ 결정과 소수 의견
한편 헌재는 “이 사건 가산점 항목에 관해 별도의 법률상 근거규정을 마련하는 것은 모르되”라고 언급함으로써, 이른바 ‘모르되’결정을 하고 있다. 즉, 가산점 제도의 위헌 여부는 이번에 문제가 된 부령에 규정하지 아니하고 법률에 규정하는 경우 다시 판단해 보아야 하며, 그 결과 위헌이 될 수도 있지만 합헌이 될 수도 있다는 기대를 갖게끔 하고 있다.
결정문 전체를 유심히 분석해보건대, 이 문제는 헌법재판소 재판관들 사이에서도 상당히 쟁점이 된 것으로 보이며, 그것이 결국 다수 재판관은 ‘모르되’라는 결론에 이르게 하고, 소수 재판관은 별도의 보충 의견을 제시하게 만든 것으로 보인다.
여기에서 다수 의견은 ‘모른다’고 했으므로 특별히 더 소개할 것이 없다고 보며, 소수 의견의 내용을 경청하는 것이 중요하다고 본다.
소수 의견은 이것을 법률에 규정하는 경우에도 ‘가산점의 실체적 정당화 요건’, 즉, “헌법의 기본원리나 특정 조항에 비추어 능력주의 원칙에 대한 예외를 인정할 수 있는 경우가 있을 것”과 “능력주의 제한이 합리적 범위 내의 것일 것”을 결한 것이어서 위헌이라는 의견을 제시하고 있다.
소수 의견은 가산점 제도는 균등한 임용기회의 제공이라는 공개전형 본래의 취지를 훼손할 우려가 있기 때문에 특히 엄밀히 검토할 필요가 있다고 하면서, 사범계대학 출신자에 대한 가산점의 경우 이것의 정당화 근거로서 사범계대학 출신자가 비사범계대학 출신자보다 교직에 대한 소명감이 더 투철하고 교사로서의 품성이나 교과교육에 관한 전문성 면에서 더 앞선다는 점과 교사 양성을 고유한 설립목적으로 하는 사범계대학에 우수한 인재를 유인할 필요가 있기 때문이라는 점이 거론되지만, 이러한 이유로 가산점을 부여하는 것은 객관적 타당성을 인정하기 어렵다고 판단하고 있다.
비록 교사 양성에 있어서 사범계대학의 교육과정이 더 전문화된 측면이 있다고 하더라도, 응시 자격자의 개인적 경험이나 노력도 대학의 교육과정 못지 않게 중요한 바, 상당한 시간과 노력과 비용을 들여 똑같은 교사자격을 취득하였음에도 불구하고 비사범계대학 출신자들의 교사로서의 소명감이나 자질이 항상 사범계대학 출신자의 그것에 훨씬 못 미치는 것으로 단정할 만한 아무런 실증적 근거가 없으며, 오히려 비사범계대학 출신자 중 교직과정 이수자는 당해 학년의 학과별 입학정원의 10% 범위 내에서 선발된 자로서 교직과정의 과목과 전공과목의 평균성적이 각각 80점 이상이 되어야 비로소 교사자격을 취득하게 되는 점에서, 또 교육대학원 출신자는 4년의 학부과정 이외에 2년의 대학원 과정을 추가로 수료한 후에야 비로소 교사자격을 취득하게 되는 점에서, 이들의 교사로서의 소명감과 자질을 그렇게 쉽게 폄하하기는 어려우며, 또한 사범대 가산점제도에는 어떤 헌법적 요청이 기초를 이루고 있는 것으로도 보이지 않는다는 것이다.
가령 현실적으로 고질적인 교원수급불균형과 단편적인 임용시험방식에 따른 각종 폐단으로 말미암아 최소한의 존재 이유마저 위협받고 있는 사범계대학을 보호할 필요가 있고, 또한 그것을 중대한 공익으로 간주할 수 있다고 할지라도, 비사범계대학 출신자에게 가산점의 불이익을 주는 방법으로 그러한 목적을 달성하려는 것은 문제가 있다.[PAGE BREAK]또 국가는 비사범계대학 출신자에 대해 교사자격 취득을 제도적으로 허용하고 있는 이상, 사범계대학 출신자뿐만 아니라 비사범대학 출신자들의 임용에 관한 정당한 기대이익도 보호할 책무가 있다는 것이다.
아울러 사범계대학에 우수한 인재를 유인하려는 목적은, 가령 정부가 구조적인 교원수급불균형 문제에 대한 근본적인 해결책을 마련하고, 단편적인 시험방식을 개선하고, 사범계대학 및 그 학생들에게 적극적인 행정적·재정적 지원을 하는 등의 방법으로도 충분히 달성할 수 있음에도 국가가 이러한 노력을 다하지 아니한 채 사범대 가산점에 의존하는 것은 일시적인 미봉책에 불과할 뿐만 아니라, 무고한 비사범계대학 출신자의 희생을 전제로 하는 점에서 지나치게 행정편의적이라는 것이다. 이러한 관점에서 사범대 가산점에 의한 능력주의의 제한은 그 합리성을 인정하기 어렵다고 한다.
3. 가산점의 실체적 정당화 요건
여기에서 우리의 관심사는 그렇다면 위의 다수 의견과 소수 의견을 검토할 때, 향후 이 제도를 법률에 규정하면 헌법에 합치되는 것으로 판단받을 수 있겠는가 하는 점이라 하겠다. 결국 이것은 위의 소수 의견이 ‘가산점의 실체적 정당화 요건’을 결하였다는 지적을 극복할 수 있겠는가 하는 점에 달려 있다고 할 것이다.
이것과 관련해서 우리가 보아야 할 것은 그동안 헌재가 가산점제도에 관해서 내린 결정 판례들의 경향이다.
가. 가산점제도 관련 헌재 결정 판례들의 시사점
2004년 4월 30일 현재, 헌법재판소의 가산점 관련 판례를 살펴보니, 모두 12건이 접수되었으며, 그 중 위헌 2건(부분 합헌 1건 포함), 불합치 1건(부분각하), 각하 6건, 기각 3건이다. 이 사건들을 일일이 분석해 본 결과 이 선례들은 다음과 같은 시사점을 던져주고 있다.
(1) 가산점에 의한 차별취급의 엄격한 심사
헌재는 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 보다 엄격한 심사척도가 적용되어야 할 것을 강조하고 있다. 같은 맥락에서 헌재는 가산점 제도는 승진, 봉급 등 공직 내부에서의 차별이 아니라 공직에의 진입 자체를 어렵게 함으로써 공직선택의 균등한 기회를 박탈하는 것이 될 수 있다고 보았다. 그러므로 이 사건에서 문제된 가산점상의 차별 취급에 대해서는 그 목적과 수단 간에 엄격한 비례성이 요구된다고 판단하고 있다.
(2) 가산점에 의한 차별의 원칙적 위헌 판단
헌재는 헌법 제25조의 공무담임권 조항은 모든 국민이 누구나 그 능력과 적성에 따라 공직에 취임할 수 있는 균등한 기회를 보장함을 내용으로 하므로, 공직자선발에 관하여 능력주의에 바탕한 선발기준을 마련하지 아니하고 해당 공직이 요구하는 직무수행능력과 무관한 요소를 기준으로 삼는 것은 국민의 공직취임권을 침해하는 것이 된다고 판단하였다.[PAGE BREAK]예컨대, 다음과 같은 언급이 그것이다.
“공무원채용시험의 경쟁률이 매우 치열하고 합격선도 평균 80점을 훨씬 상회하고 있으며 그 결과 불과 영점 몇 점 차이로 당락이 좌우되고 있는 현실에서 제대군인지원에관한법률 제8조 제1항 등에서의 가산점제도는 각 과목별 득점에 각 과목별 만점의 5퍼센트 또는 3퍼센트를 가산함으로써 합격여부에 결정적 영향을 미쳐 가산점을 받지 못하는 사람들을 6급이하의 공무원 채용에 있어서 실질적으로 거의 배제하는 것과 마찬가지의 결과를 초래하고 있게 하는 등 차별취급을 통하여 달성하려는 입법목적의 비중에 비하여 차별로 인한 불평등의 효과가 극심하므로 차별취급의 비례성을 상실하고 있다.”
(3) 예외적으로 가산점이 합헌이 되는 경우
그러나 헌재는 모든 가산점제도를 위헌으로 판단한 것은 아니며, 예외적으로 다음과 같은 경우에는 그것을 합헌이라 결정하였다.
첫째, 헌법의 기본원리나 특정 조항에 비추어 능력주의 원칙에 대한 예외를 인정할 수 있는 경우. 예컨대, 헌재는 이렇게 판단하였다.
“국가유공자등예우및지원에관한법률 제34조 제1항상의 가산점제도는 국가유공자 등에게 우선적으로 근로의 기회를 제공할 것을 규정하고 있는 헌법 제32조 제6항에 근거를 두고 있는 제도이므로 법익균형성을 상실한 제도라고는 볼 수 없다.”
둘째, 능력주의 제한이 합리적 범위 내의 것인 경우. 예컨대, 헌재는 이렇게 판단하였다.
“국가기술자격법 제10조 제1항이 7급 시험에 있어서 산업기사 이상의 자격증 소지자에 대하여 가산점을 주고 기능사 자격증 소지자는 가산점을 주지 않는다고 하더라도 이는 공무원의 업무상 전문성을 강화하기 위한 입법목적을 달성하기 위한 것이며, 7급 공무원 시험에 있어서 임용희망자의 능력·전문성·적성·품성을 기준으로 하는 이른바 능력주의 또는 성과주의를 벗어난 것으로 보기 어렵다.”
나. 사범대 가산점 제도의 실체적 정당화 요건 충족 여부 이미 위에서 본 대로 사범대 가산점을 없애자는 측에서는 교사임용은 이에 응하는 모든 지원자들에게 평등한 기회를 부여해야 하고, 능력 위주로 선발하여야 하나, 가산점 제도로 인하여 교직과정 이수 학생들이 임용고사에 응시하기가 어려워짐으로써 균등한 임용기회를 갖지 못하고 있으며, 능력보다는 학연이 당락을 죄우하는 결과를 빚고 있다고 주장한다. 그렇다면 과연 이 제도는 헌법상의 평등권을 침해하고, 능력에 따른 균등한 임용의 기회를 박탈하는 제도로서 위헌인가? 위의 종래의 합헌의견에서처럼 헌법상의 평등이 어떤 의미의 평등을 의미하는가 하는 점을 신중히 살펴볼 필요가 있다. 결론부터 말하면 상대적 평등을 말하며, 합리적 이유가 있는 차별은 허용된다. 문제는 어떤 경우에 가산점이 합리성을 띠는가 하는 점이다. 위에서 본 것처럼 헌재는 헌법의 기본원리나 특정 조항에 비추어 능력주의 원칙에 대한 예외를 인정할 수 있는 경우가 여기에 해당된다고 판단하고 있다.
그렇다면 사범대 가산점 제도는 이러한 요건을 충족하고 있는가? 필자는 일단 그렇다고 판단한다.[PAGE BREAK]그 이유는 이 제도의 헌법적 근거로서 헌법 제31조 제1항상의 능력에 따른 균등한 양질의 교육을 받을 권리보장 조항과 같은 조의 제4항상의 교육의 전문성 보장 조항에 비추어 이 가산점제도는 능력주의 원칙에 대한 예외로서 인정될 수 있다고 보기 때문이다.
사범대 가산점 제도는 결국 정규의 교사양성기관 졸업자들을 비정규적 방법에 의하여 교직과정을 이수한 자에 비하여 임용방법상 우대를 함으로써 교육의 전문성, 좀더 구체적으로는 교직의 전문성을 확보하고자 하는 제도인데, 헌법 제31조 제1항상의 교육을 받을 권리 조항과 제4항상의 교육의 전문성 조항이 이 제도를 뒷받침하는 의미를 지닌다는 것이다. 따라서 향후 이 제도의 존폐 문제 문제를 결정함에 있어서는 이 점이 고려되어야 한다고 본다.
4. 헌재 결정 수용, 어떤 방향으로 할 것인가
사범대 가산점 결정이 내려진 이후 현재 이러한 헌재의 결정 결과를 받아들이는 교육계의 입장은 상반되어 있다. 선고 직후 보도된 바로는 정부는 이 제도가 위헌결정이 났으므로 금년부터 폐지를 하겠다고 하였다 한다. 한편 사범대측에서는 언론 보도를 접하고 정부에 대해서 즉각 반발하는 움직임을 보인 바 있다. 최근에는 교대측에서까지 사대와 같이 정부에 항의 집회를 하는 등 문제가 확산되고 있다.
필자는 이미 위에서 언급한 것처럼 헌법 제31조상의 교육의 전문성 보장 및 그 형성을 위하여 교사양성은 역시 처음부터 그것을 목적으로 하는 사범대학을 중심으로 이루어지는 것이 바람직하며, 이 제도가 그것에 중요한 역할을 한다고 하는 점을 입법부와 사법부에 적극적으로 설득하여야 하다고 본다. 정부나 국회도 이 제도가 법률적 근거가 없다는 점을 지적받은 이외에 가산점 제도 자체에 대해서 위헌 결정을 받은 것은 아닌만큼 단기적으로는 이것을 보완하는 방향으로 신속하게 법률 개정작업을 시작하여야 할 것이라고 본다.
다만 필자도 가산점 제도를 영구적으로 계속 유지하자는 주장은 아니다. 이 제도상의 혜택을 신뢰하고 입학한 정규 교사양성기관의 졸업생들과 재학생들의 신뢰를 보호하여 그들이 교직 입직의 기회를 가질 때까지와 이 제도를 대체할 만한 다른 대안을 찾을 때까지로 한정해도 좋다고 본다(이러한 점은 법률에도 근거 규정을 둘 수 있을 것으로 생각한다). 그 다른 대안이란 중장기적으로 헌재의 소수 의견이 제시한 것처럼 이 제도가 교육의 전문성 보장이라고 하는 헌법적 원리에 더욱 충실한 방향으로 운영되도록 양성체제를 근본적으로 개편하여 사범계와 비사범계의 역할을 좀더 합리적으로 조정하고 자격 체계를 개편하는 등의 대안들을 말하는 것이다.<각주 생략>
