서정화 | 홍익대 교수


참여정부가 들어선 이후 균형발전과 복지향상, 형평의 추구, 연대와 협력 등에 강조점을 두고 사회 각 분야에 걸쳐 이를 실천하려고 노력하고 있다. 교육 분야에서도 ①능력중심 사회 구현을 위한 인적자원 정책 ②교육본질을 추구하는 초·중등교육 ③국민이 체감할 수 있는 사교육비 경감 ④국가경쟁력 강화 등을 핵심 전략 과제로 추진하고 있다.
그리고 교원정책과 관련하여 교원인사제도 혁신을 위한 교장임용제, 교원평가제, 교원양성제도 개선 등을 추진하고 있다. 그러나 이러한 과제들은 그 동안 계속 논란이 되어 온 과제들로서 섣불리 다룰 경우 여러 가지 부작용을 유발할 소지가 클 뿐더러 개선이 아니라 자칫 개악이 될 수 있다는 점에서 집중적인 검토가 요청되고 있다.
이러한 관점에서 여기서는 17대 국회에서 논의되고 처리되어야 할 과제들을 주요 현안과제 및 쟁점들을 중심으로 살펴보고 그 대안을 모색해 보고자 한다.

1. 교원정책의 현안 과제 및 쟁점

교원정책의 현안과제로는 계속 논란이 되면서도 아직도 해결되지 않고 있는 교원평가제, 학교장 임용제, 교원양성체제, 교원처우, 교원단체 관련 사항 등을 들 수 있다.

가. 교원평가제
그 동안 교원평가는 ‘근무성적평정’이라는 이름으로 교사, 교감, 장학사, 연구사 등 직급별로 이루어져 왔다. 주로 자질 및 태도와 근무성적이 평가의 대상이 되고 있다. 그리고 평정의 결과는 교감, 교장으로의 승진이나 교육전문직으로의 전직이나 전보 등에 필요한 자료로 활용되어 왔다.
근무성적평정은 그 동안 타당도 및 신뢰도 취약, 공정성 미흡, 평가기준 등에 관한 불합리 등의 문제점들이 지적되어 왔다.
그리고 무엇보다도 이러한 근무성적평정은 능력 개발을 유도·촉진하는데 필요한 자료로 활용되지 못하였을 뿐 아니라 감독자 위주의 하향적 평가가 이루어져 왔기 때문에 일방적인 평가라는 비판이 많았다. 또 객관적이고 구체적인 기준이 제시되고 있지 못할 뿐 아니라 엄정하게 평가되지 못하였다는 비판도 제기되어 왔다.
근자에는 일부 교사들의 전문적 자질을 거론하면서 학부모들도 교원평가에 참여해야 한다는 주장도 점증되고 있다.[PAGE BREAK]이러한 문제점들을 해결하고 새로운 요구에 부응하기 위해 지난 4월 안병영 교육부총리는 사교육비 해결의 일환으로 새로운 교원 평가체제를 확립하겠다고 밝혔다.

나. 학교장 임용제
모든 교사들이 선망의 대상이 되는 학교장은 교장자격증 소지자로서 교감으로부터 승진하도록 하고 있다. 이때 경력평정, 근무성적평정, 연수성적평정, 가산점 평정점을 합산하여 다점자 순위로 등재하여 인사위원회 심의를 거쳐 임명하도록 하고 있다.
그러나 현재의 시스템으로서는 교육전문가로서뿐 아니라 경영마인드와 리더십 등 새롭게 요구되는 자질을 갖춘 학교경영관리자를 확보하지 못하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 특히 연공서열을 강조하는 경력평정의 기간이 길기 때문에 젊고 유능한 경영자를 확보하는데 지장을 주고 있다는 것이다. 실적을 평가하는 근무성적평정도 실제로는 연공서열이 높은 승진 후보자를 특별히 배려하는 형태로 운영되는 경우가 허다하다. 또 학교경영자의 자질과 관련이 별로 없는 평정요소들도 없지 않다.
그리고 교육·훈련과정도 학교경영자가 필요한 자질과 능력들을 얼마나 구비할 수 있도록 도와 주고 있는가라는 점에서 볼 때 그다지 효과적이지 못한 점도 있다. 또한 학교경영자로서의 자질을 판단할 수 있는 구체적인 자격요건이 마련되어 있지 못하다.
그리고 무엇보다도 교사들이 긍지와 자부심을 가지고 학생을 가르치는데 전념하기보다는 지나치게 승진에 집착하는 교직풍토가 조성되어 모든 교사가 교장·교감 등 경영관리자로의 이동을 유도하고 있는 점이 학교장 승진 임용과 관련된 문제다.

다. 교원양성체제
현재 초등교원의 경우 11개 교육대학교에서 양성하고 있고, 중등은 사범계 대학 외에 비사범계에서 교원자격증을 발급하고 있어, 자격증 소지자가 이미 포화상태에 있다. 자격증 발급수가 비사범계가 중등교원 양성목적 대학인 사범대학보다 많다.
그래서 매년 중등교원 자격증 소지자가 2만7000여명이나 되지만 그 중 24%인 7000여 명만 임용되고 있다. 그리고 사범대학의 교육과정 편성이나 교육방법 등이 일반대학의 교직과정 운영과 구별되지 못하고 있을 뿐 아니라 교육대학의 교육과정도 초등학교 교과 운영과 연계성이 부족하고 교과 및 기능 교육의 심화과정이 비효율적으로 운영되고 있는 것으로 지적되고 있다. 또한 중등학교 교육과정과 교원자격체계의 연계가 미흡하고 교사로서의 품성을 도야하고 교직윤리의식을 고취시키기 위한 교육프로그램 개발·운영도 미흡하며, 교육실습도 형식적으로 운영되어 그 효과도 저조하다. 이외에 교원양성기관의 교육여건이 미흡하다. 예컨대 제반 교육시설이나 설비, 정보화 교육여건 등이 미비하여 특성화되고 효과 있는 교육프로그램 운영이 곤란하고 교수요원의 교과교육에 대한 전문적인 지식과 기술이 부족하다. 학생들로 하여금 실습, 실험, 연구 등을 할 수 있도록 하는 장인 부속학교 설치·운영도 미흡하다.[PAGE BREAK]게다가 사범계 출신교사 임용과정에서의 인센티브도 없어질 상황에 처해 있다. 지난 3월 헌법재판소는 동일 지역 중등교사 임용시험에서 사범대학 졸업자와 복수·부전공 교사자격증 소지자에게 주는 가산점은 공무담임권을 침해하고 경쟁관계에 있는 다른 응시자들의 공직취임을 상대적으로 제한하기 때문에 위헌이라는 판결을 내렸기 때문이다. 지금 사범대생들은 불안해 하고 있고 사범대학 교수들이나 교육부 및 지역교육청의 교육행정가들을 당혹하게 하고 있으나 교육부는 소극적 차원에서 문제를 해결하려 하고 있다.

라. 교원처우
현재 교원의 보수는 많이 개선되었고, OECD 국가 중에서도 상위권에 있는 것으로 보도되고 있다. 그러나 보수체제 운영상에 문제점들이 있다. 예컨대 교육공무원 보수관련 사항이 공무원 보수 및 수당규정에 통합·운영됨으로써, 교원보수체계에 교직의 특수성 및 전문성을 제대로 반영하기가 어렵다. 또 교원들이 석·박사 학위를 소지하고 있는 비율이 높지만 이에 걸맞는 보수상의 우대를 받지 못하고 있다. 이는 교원의 전문성 신장 및 연구의욕 고취를 저해하고 있다.
많은 교원들은 자녀의 대학교육비 부담이 과중한 것으로 인식하고 있다. 교원들이 자신의 복지·후생 향상을 위해 가장 시급히 해결해야 할 과제로 ‘대학재학자녀의 학비 지원’이라고 응답하고 있는 것이 이를 반응하고 있다.
교원의 주당 수업시수의 과다로 내실 있는 수업준비 및 수업의 질 향상이 어려운 상황에 있다. 기간제 교원, 대학시간강사 등 비정규직 교원이 초·중등 및 대학교육에 차지하는 비중이 크지만 이들에 대한 처우 및 근무조건이 열악한 것은 주지의 사실이다.
기간제 교원에 대한 호봉제한, 휴가(연가, 출산휴가) 제한 등 차별이 존재하고 있다는 점도 간과할 수 없는 문제점이다. 대학의 시간강사도 2003년 현재 약 5만2000여 명(국·공립 25.8%, 사립74.2%)으로, 대학 강의의 37%를 담당하고 있지만 시간제 강사료는 시간당 2만9000원 수준으로 석·박사학위 소지의 고학력을 고려하지 못하는 매우 낮은 수준에 있다.

마. 교원단체
1999년부터 교원 3단체 시대가 열렸고, 단체교섭 및 교섭·협의가 이루어지고 있다. 그러나 단체교섭의 합의 사항 이행을 위한 제도적 장치와 법적 구속력이 미흡할 뿐만 아니라 교원단체가 전문직단체와 교원노조로 이원화되어 있어 단체교섭 절차의 혼란 및 법 적용의 어려움이 발생하고 있다. 교원단체가 전문직단체든 노동조합이든 동등한 근로권을 적용할 수 있는 단일 법률이 없기 때문이다. 이와 관련하여 교원노조의 경우 ‘교원의노동조합설립및운영등에관한법률’에 의거 교원이 교원노조 업무에만 종사하기 위해 휴직할 수 있으나, ‘교육기본법’ 및 ‘교원지위향상을위한특별법’에 의한 전문직 교원단체는 전문직 단체업무에만 종사할 수 있는 근거가 마련되어 있지 못하고 있다. 또 교원단체간의 불필요한 경쟁으로 교원단체의 힘이 분산·약화되고 있다.[PAGE BREAK]
2. 교원정책의 개선 방향 및 과제

이상에서 제시한 현안과제의 문제점 및 쟁점들을 개선하기 위한 몇 가지 과제를 제시하면 다음과 같다.
첫째, 교장임용제도의 개선과 관련하여 유능한 교장을 확보하는 동시에 불필요한 충격과 마찰, 갈등을 예방하기 위해 현재의 방식을 유지하면서 교장 임기 4년을 마친 후에 학교장의 역할 및 자질과 임용요건에 맞는 평가기준에 따라 엄격하게 점검한 후 중임 여부를 결정할 필요가 있다. 그리고 시·도 교육청 단위에서 실시하고 있는 교장초빙제를 더욱 활성화할 수 있는 보완 방안을 강구하고, 시·군·구 교육청 단위로 학교장 공모제를 도입할 필요가 있다.
현행 교장임용제도를 유지하면서 승진기준을 보완하고 지역 실정에 따라 초빙제를 활성화하며 공모제를 도입하는 등 몇 가지 방안을 동시에 실시하자는 것이다.
둘째, 교원의 자질향상을 유도하기 위해 현행 근무성적평정을 새로운 교원평가제도로 전환하고 교장·교감은 물론 직급, 성별, 학년, 전공, 학교규모 등을 고려하여 학교별로 인사위원회를 구성하여 운영하고 다면평가방식을 활용할 필요가 있다.
이와 함께 그 동안 교장평가가 없었는데, 새로운 평가기준을 마련하여 학부모를 포함하여 교직원들로부터 평가를 받도록 할 수 있을 것이다.
이러한 교원평가결과는 인센티브를 제공하고, 교원으로서의 적격 여부 및 전문성을 판단하는 근거로 활용되어야 할 것이다.
셋째, 교·사대 중심으로 교원양성기관 개편을 추진한다.
이제까지 우리 나라의 교원양성은 사범대학, 교육대학 등의 교원양성을 주축으로 하고 보완적인 측면에서 교직과정 및 일부 교육대학원에서 교사를 양성·배출하여 왔거니와, 이러한 목적형 양성체제의 기조는 유지되어야 할 것이다. 지금처럼 지나치게 개방형 교원양성제도를 운용할 경우, 교직의식의 결여나 전문성 미흡으로 인해 교직에 대한 사회적 신뢰는 낮아지고 교육의 질적 수준 향상을 담보하기 힘들 것이다.
이러한 차원에서 중등교원 양성기관의 개편을 추진하되, 일반대학 교직과정은 사범대학에서 양성하지 못하는 영역으로 제한할 필요가 있다. 그리고 교·사대 교육과정의 현장성을 강화하고, 교육여건을 개선하며 교과목 특성에 따른 교육시설 선진화를 구축해야 할 것이다. 또한 우수 예비교사 확보를 위한 장학제도를 확충해야 한다. 특히 그 동안 운영되어 온 가산점은 지역별로 교사확보, 특히 도서·벽지를 비롯한 농어촌 지역의 교사 수급에 크게 기여하여 왔다는 점에서 헌법재판소의 결정이 가산점 자체를 부정하는 것은 아니라면, 법률적 근거를 제대로 마련하여야 할 것이다.
앞으로 국가적인 차원에서 사범대학의 질적 수준을 높여 훌륭한 예비교사들이 배출될 수 있도록 행·재정적 지원을 강화해야 할 것이다. 그 동안 정부에서는 11개 교육대학교에 대해서는 비교적 많은 관심과 지원을 기울여 왔다. 지난 2003년부터 5년 간에 걸쳐 교사교육센터 설치라든지 정보화 추진 등을 위해 1000억 원이 넘는 재정을 투입하기 시작한 것이 그 예이다.[PAGE BREAK]그러나 아쉽게도 사범대학에 대한 투자는 전혀 없고, 특히 사립 사범대학에 대한 지원은 전무하다. 앞으로 사립이든 국립이든 장학금 확충을 비롯해서 여건개선 등에 필요한 재정을 투입하여 양성과정의 질을 높이고 정비할 필요가 있다.
사범대학의 평가결과에 따라 행·재정적인 지원을 강화하고 교사 충원을 계속 확대하여 나감으로써 학교교육의 질적 향상을 촉진해야 한다.
넷째, ‘교육공무원보수규정’을 별도 제정해야 할 것이다. 이를 위해 교직의 특성을 반영하는 독자적인 교육공무원 보수·수당규정을 제정하고 석·박사 학위취득 및 연수결과 등을 보수에 반영할 필요가 있다. 그리고 교원자녀 대학학비 보조수당을 신설·지급하고 교원성과 상여금을 교직특성에 부합되게 지원하는 방안을 강구할 필요가 있다. 이를 위해 우수교원양성 및 교원의 전문성 강화를 위한 우수교원확보법이 제정돼야 할 것이다.
다섯째, 교원 법정정원 확보 및 수업시수를 법제화한다. 이를 위해 ‘초·중등교육법시행령’상의 교원 법정정원을 확보하고, 초등학교 교과전담교사 배치기준을 상향 조정하며, 확보율을 높여나가야 할 것이다. 그리고 교원의 주당수업시수를 법제화하도록 하며 초과수업에 대한 수당을 지급하도록 한다.
여섯째, 비정규직 교원의 처우 및 근무조건 개선한다. 이를 위해 기간제 교원의 처우 및 근무조건을 개선하고 대학 시간강사의 처우를 획기적으로 개선하도록 한다.
일곱째, 교원단체의 교섭이행력을 강화해야 할 것이다. 이를 위해 합의 사항의 실효성 확보를 위한 법적 구속력을 강화하는 방안이 강구되어야 한다. 그리고 전문직 단체와 노조가 함께 참여하여 효과적이고 효율적인 교섭을 벌일 수 있도록 단체교섭창구 일원화를 위해 법제를 정비하되, 회원수를 기준으로 가입 대상 회원의 과반수 확보 단체가 있을 경우는 독점대표제를, 없을 경우는 비례대표제를 적용하는 방안을 검토할 필요가 있다.
사회가 발전되고 안정될수록 새로운 개혁을 추진하기가 쉽지 않다. 기존의 제도가 뿌리를 내린 데다가 새로운 방식으로 전환되는데 따른 기존 질서의 변경으로 저항과 반발이 있기 마련이다. 미국이나 구라파 등 주요 선진국에서는 개선 노력은 있지만 그 추진이 더딘 점도 그런 점 때문일지 모른다.
이런 점을 고려한다면 새로운 변혁을 시도하려 할 때, 기존의 체제와 새로운 제도 도입 간에 변화의 폭이 커서 그 임팩트가 너무 클 경우 여러 가지 부작용이나 예기치 못한 결과가 발생할 수 있다. 따라서 교원정책 개선을 위해 개혁이나 혁명적 방식보다는 개선지향적인 방식으로 접근하는 것이 바람직한 방안일 것이다. 우선 순위를 정하여 단계적으로 추진할 필요가 있으며, 이 과정에서 교원은 물론이고 교육전문가, 학부모, 정책결정자 등 관련 단체나 기관 등의 적극적인 참여가 요청된다.