고등교육에 정부가 간섭하는 정도를 국제적으로 비교해보면 우리나라는 매우 심한 편에 속한다. 적어도 학자들이 느끼기에는 그런 듯하다. 1997년 미국의 카네기재단에서는 12개국 학자들을 대상으로 고등교육에 관한 조사를 실시하였다. 이 때 조사 항목 가운데는 “대학의 주요 학사 정책에 대한 정부의 간섭은 지나친가?”라는 질문이 있었다. 우리나라에서의 반응은 90% 가까이 그렇다는 것이었다. 조사 대상 나라들 가운데 긍정 비율이 가장 높았을 뿐만 아니라, 다른 나라의 대부분 반응이 50% 이하였던 것에 비교하여 압도적인 차이를 보였다. 같이 조사된 나라들 가운데 오스트레일리아와 멕시코에서만 50% 조금 넘는 긍정 반응이 나왔을 뿐, 아시아의 일본과 홍콩, 유럽의 네덜란드와 스웨덴, 남미의 브라질과 칠레, 그리고 미국, 러시아, 이스라엘 등 다른 모든 조사 대상 국가에서 긍정 반응을 한 빈도는 상대적으로 소수였다.

정부 간섭 지나치다는 응답 90%
대학에 대한 정부의 간섭(통제)은 일반적으로 정치 경제적으로 뒤떨어진 국가에서 더 강하게 나타난다. 전제적 정권들이 으레 자행했던 대학 통제의 유습, 뒤늦은 근대화 과정에서 대학을 국가 발전 수단으로 여겼던 통념, 일천하고 척박한 고등교육 역사 속에서 불거졌던 대학들의 부정과 부패 등이 영향을 미치고 있는 것이다. 우리나라도 여기에서 예외가 아니다. 민주화 운동의 진원이었던 대학들은 여러 이유로 정권의 통제를 받았고, 성장이든 배분이든 대학은 그 문제에 대한 중요한 국가 정책 수단으로써 조정돼 왔으며, 급속한 팽창 와중에 빚어진 대학의 비리들도 정부의 개입을 불렀다. 이런 역사의 연장에서 우리 사회는 아직도 대학에 대한 정부의 통제를 자연스럽게 받아들이고 있다. 고등교육의 문제를 대학에 맡긴다는 생각은 아직 멀다. 문제가 터지면 정부를 탓하고 정부가 나서 해결하라고 요구하는 관성은 여전하다.

대학에 대한 정부 간섭을 당연하게 여기는 사회적 관성에도 불구하고 대학들이 자율권을 요구하는 강도는 세지고 있다. 대학들의 이런 변화(요구)에 대한 사회적 동조도 확산되고 있는 것으로 보인다. 이런 경향은 일차적으로 이른바 자유주의적 교육 개혁의 분위기를 반영하고 있다. 대학들이 자유시장적 경쟁을 통해 강해져야 한다는 개혁 논리가 세계적으로 번지고 있다. 대학 스스로 생존을 모색하라는 방안들이 중요한 개혁 대안으로 부상하고 있다. 자연히 대학 경영상에서 자율 폭이 커지고 있다.

경쟁적 생존을 요구하면서 자율을 제한하는 것은 모순인 셈이 된다. 대학의 자율권은 이런 개혁 추세가 아니더라도 점차 회복되기 마련일 것이다. 대학은 본디 자율의 바탕 위에서 제 몫을 할 수 있기 때문이다. 우리나라의 통제적 전통은 점차 해소될 것이다.

대학이 그 긴 역사에서 정치 경제적으로나 사회(종교)적으로 완전하게 독립적이었던 적은 없을 것이다. 대학 생존에 이바지하는 주체가 늘 대학 밖에서 받치고 있었다. 그 주체는 때로는 귀족이기도 했고, 때로는 교회이기도 했으며 자선재단이기도 했다. 2차 세계대전 이후만 본다면 많은 나라에서 대학을 뒷받침한 주요 주체는 정부(국가나 지방 정부)이다. 대학이 이들에 의존했다는 점에서 독립적이지는 못했다. 그렇다고 이런 상황에서 대학이 자율적이지 못했던 것은 아니다. 대학을 지원한 주체들은, 적어도 대학이 제대로 발전할 수 있었던 시기와 지역(국가)을 두고 보면, 대체로 후원자(patron) 자리에 머물렀지 대학 운영에 개입하지는 않았다. 전통적으로 대학의 자율은 대학의 본질에 붙박여 있는 것으로 여겼다.

본질적 자율 범위에 대한 논란
우리나라에서는 학생 선발 권한이 대학의 본질적인 자율 범위 안에 들어가는지 종종 논란이 생긴다. 특히 정부쪽에서는 학생 선발의 쟁점이 대학 자율 문제와 거리가 있다는 입장을 보인다. 대학의 자율은 본질적으로 학문의 자유에 관한 것으로, 어떤 학생을 어떻게 선발하여 교육할 것인가 하는 문제는 그 자유에 결부되지 않는다는 것이다. 대학의 학생 선발에 정부가 개입한다고 해서 대학의 학문적 자유(대학이, 교수가 무엇을 어떻게 탐구하고 어떤 결론에 이르는지와 관련해서 가져야 할 자유)가 영향을 받지는 않는다는 것이다. 이런 정부 입장은 사실 옹색하다. 대학에 대한 정부 간섭을 어쨌건 합리화해야 하는 궁지에서 학문의 자유를 좁게 규정함으로써 빠져나갈 논리를 찾는 꼴이다.

대학의 역사를 서구 유럽에서 찾는다면 대학의 자율권은 본래 근원적이고 포괄적인 것이다. 유럽에서 가장 오래된 볼로냐 대학이 설립 900주년을 맞던 1988년에 유럽 대학 총장들이 볼로냐에 모여 채택한 대학대헌장(Magna Charta Universitarum)은 근본원칙(Fundamental Principles) 첫 조항을 이렇게 시작한다. “대학은 사회의 심장에 자리한 자율적인 기관이다.” 이 원칙대로 대학의 자율권이 사회적 심장의 자리에서 향유하게 되는 것이라면 그것은 필경 전면적인 것이어야 할 것이다. 학생 선발에서의 자율도 물론 포괄하게 될 것이다.

이와 같이 당위적이고 선언적인 바탕에서 대학 자율권이 학생 선발 문제를 포괄하는 것이라고 주장하는 것은 우리나라의 맥락에서 공허하게 들릴 것이다. 20세기 중반 이후 생겨난 많은 신생국의 경우와 크게 다름없이, 우리나라에서 대학은 애당초 국가 기관이나 마찬가지인 의미로 자리 잡았다. 그리고 대학이 초기부터 주목받은 것은 무엇보다도 그것이 사회적 지위 이동에서 문지기 역할을 한다고 여겨지기 때문이다. 이런 역사 사회적 환경에서 대학 진학 기회가 어떻게 배분되는지에 대한 관심은 예민해질 수밖에 없다.

관심이 예민한 데 따른 시비는 종종 증폭되고, 결국 증폭되는 시비를 해결할 당국(곧 정부)의 개입이 불가피해진다. 우리나라 대입 선발에 대한 정부 개입은 이렇게 자연스럽게 받아들여지게 된 것으로 보인다. 학생 선발권을 전적으로 대학에 주었던 역사가 우리에게도 없지는 않다. 그러나 그런 초기 역사는 대학들의 비리로 얼룩졌다. 이 역사적 기억은 오늘에 와서 자율의 이름으로 학생 선발권을 대학에 주려는 생각을 너무 순진한 발상으로 여기게 한다. 서구 대학의 전통이 그 순진한 생각을 지지해준다 하더라도, 우리 상식은 그런 전통에 기대는 정책 행위를 쉽게 용납하지 않을 것이다.

이런 정황에서 우리는 학생 선발에 관하여 규범적인 검토보다 ‘사실적인 검토’를 할 필요가 있을 것이다. 대학과 정부 가운데 어디가 학생 선발에 대한 정책 권한을 가져야 할지 가늠하기 위해서는, 대학의 전통(규범, 당위)이 어떤 답을 주는지 살피기보다 우리의 대학 운영 현실이 어떤 영향을 받을지 살피는 것이 합당하리라는 것이다.

선발권 가질 때 예상되는 문제들
대학이 학생 선발의 권한을 가질 때 예상되는 문제는 한두 가지가 아니다. 우선, 역사적 사실이 잊지 못하게 하는 문제는 대학들의 부정 가능성이다. 대학들이 적격하지 못한 지원자들을 받아들이고 정작 자격을 갖춘 지원자들을 버릴 위험이 있다. 과거 대학들이 보였던 입학부정 사례들이 이런 걱정을 떨칠 수 없게 한다.

이와 같이 탐욕을 보였던 대학들은 더 나아가 학교교육에 대해서도 제대로 배려하지 않을 것이라는 우려를 낳는다. 대학들이 초·중등 교육의 ‘정상화’에 대해서 고민하기보다 상대적으로 우수한 신입생들을 챙길 방도만 찾을 것이라는 우려이다. 우수 학생 유치를 위하여 대학들이 최근 보이는 경쟁은 이런 우려를 절감하게 한다. 경쟁에 눈이 어두운 대학은 또 사회 정의에 대해서도 관심을 두지 않을 것이라고 사회는 여긴다. 이를테면, 불우한 여건에서 도전하는 학생들을 적극적으로 배려하지 않을 것이라는 생각이다.

요컨대 대학들이 공익에 먼저 마음을 쓰기보다 자체의 이해(利害)를 먼저 계산할 것이라는 의구심을 떨치지 못하는 것이다. 최근 논란에서 정부가 내놓는 입장도 이런 것이다. ‘공공성’의 견지에서 정부가 대학 정책(특히, 학생 선발)에 개입해야 한다는 것이다. 대학이 스스로 공공 기관으로서 몫을 해내지 못하거나 안할 수 있다는 전제가 여기에 들어 있다. 대학들이 학생 선발에서 자율을 구가한다면 학교교육의 정상화나 교육기회 균등을 위한 배려를 기대하기 어렵다고 본다.

대학에 자율권을 부여했을 때 일어날 수 있는 문제들이 걱정할 만한 것임에는 틀림이 없다. 그러나 그 문제들이 반드시 걱정한 대로 일어난다고 장담할 수 있는 것도 아니다. 대학이 물론 이해관계에 매인 행위를 보이겠지만, 공공성을 견지해야 할 사회적 책임을 마냥 방기하지만은 않을(못할) 것이기 때문이다. 한편, 정부가 대학의 자율권을 유보한 채 학생 선발에 대한 정책 권한을 행사한다고 해서 곧 공적인 이익이 확보된다는 보장도 없다. 정부가 정책을 책임진다고 해서 공공성이 당연히 유지되는 것은 아니며, 정부가 그 유지를 위해 사력을 다한다고 하더라도 구조적으로 그 결과가 취지에 반할 수도 있는 것이다.

정부의 간섭 결과 냉철히 따져봐야
우리나라 대입 정책은 적어도 반세기 가까이 정부가 좌우해왔다. 물론 정책 입안과 시행 과정에 다양한 목소리가 개입했고, 대학들의 목소리도 작지 않게 작용하였다. 그러나 궁극적인 정책 권한은 정부에 있었다. 단순하게 자문해보자. 과거 반세기 정책 역사가 대입 학생 선발에서 공익을 키워왔는가? 그렇다고 긍정할 여지가 충분히 있다. 무엇보다도 대입 부정 사례가 과거보다 현격하게 줄었다. 교육기회 배분(학생 선발)이나 장학금 지원 등이 사회적 평등을 고려하는 방향으로 발전해 왔다고 평가할 수도 있다.

이런 변화가 대입 정책을 대학 자율에 줄곧 맡겼었더라도 가능했을까? 불가능했을 것이라고만 할 수는 없다. 대학도 발전을 강구하면서 사회적 요구를 의식하기 마련이다. 한때 부정을 자행했던 대학이라 하더라도 그런 행위가 궁극적으로 이익을 가져오지 않는다는 점을 스스로 학습하게 되고, 정책의 정도(正道)로 돌아갈 수 있다.

대학들이 학생 선발에서 강자 우선의 정책만 고집하지 않을 수도 있다. 약자를 배려하는 정책이 학교의 위신을 높이거나 사회적 지원을 얻어내는 데 더 유효하다는 점을 깨닫게 되기도 하는 것이다. 외국의 명문 대학들이 약자를 배려하는 것은 그 대학들이 고매한 도덕률을 지니고 있어서만은 아니다. 그런 정책이 종국에는 대학에 득이 된다는 인식을 경험적으로 얻게 된 점도 작용한 결과이다. 우리 대학들이라고 이런 역사적 지혜를 체득하지 못하란 법이 없다.

역사에서 가정(假定)은 사실 무의미하다. 대학에게 맡겼으면 어땠을까 상상하기보다 정부가 권한을 행사한 결과를 좀 더 따져보는 것이 현실적일 것이다. 논란이 끊이지 않기는 하지만, 일반적으로 오늘날 정부가 지휘하는 대학입학 제도에 묵과할 수 없는 문제가 있다고 보지는 않는 것이다. 수능시험이나 대학별 전형 등에서 큰 사건 없이 한 해 한 해 넘겨오고 있다. 사회적으로도 대입과 같은 심각한 사안에는 정부가 개입했을 때 안심이 된다는 인식이 퍼져 있는 듯하다. 그러나 이런 외면적인 무난함이 공공성을 보장해주지는 않는다.


객관적 관리가 오히려 파행 불러
대입정책에 정부가 개입함으로써 우리 사회가 얻는 성과 가운데 중요한 것은 ‘공정하고 객관적인’ 사정(査定)이 이루어지게 되는 점이라고 흔히 생각한다. 정부가 엄정하게 관리하는 시험을 통하여 핵심적인 전형자료를 제공한다. 다른 전형자료들(예컨대, 학교생활기록부, 논술고사 등)에 대해서도 국가적인 지침으로 표준적인 활용을 도모한다. 이런 수고를 통하여 정부는 입학 사정에서 ‘커트라인’을 긋고 당락을 가르는 데 다른 입김이 작용할 여지를 최소화하는 것으로 보인다.

이와 같이 객관적이고 효율적이게 보이는 정부의 대입 관리는 역설적이게도 대입 경쟁을 더욱 두드러지게 하고 교육의 파행을 더 조장하고 있을지도 모른다. 전국적으로 객관적이고 공정한 전형을 위해서는 국가 수준에서 하나의 표준 잣대를 가져야 한다. 누구나 이의 없이 받아들일 척도가 필요한 것이다. 현재 대학수학능력시험이 이런 역할을 하고 있다.

그런데 이 잣대는 학생 전형에 사용될 뿐만 아니라 대학의 서열을 가르는 데도 자연스럽게 사용된다. 몇 점이면 어느 대학 무슨 학과를 진학할 수 있는지 탐문해야 하는 것은 당연한 절차가 되고, 학과나 대학의 커트라인이 해당 학과와 대학의 위세를 결정하게 되는 현상도 따라서 일어난다. 대학들 역시 위세를 확보하기 위해 입학전형에서 전국 표준의 잣대를 가장 중시하게 된다. 학생이나 학교가 학습(교육) 과정에서 그 잣대를 가장 중요하게 의식하게 되리라는 짐작은 우리 현실에서 입증되고 있다. 결국 학교교육이 정상적이지 못하게 되는 파행이 거듭될 수 있다.

정부가 개입해서 전국 표준의 지침(또는 잣대)을 적용하게 되는 사태는 불리한 학생들을 배려한다는 측면에서도 반드시 효과적이지만은 않을 것이다. 예컨대 최근 정부가 고집하고 있는 대로 내신 성적을 중시하는 지침이 전국 대학에서 관철된다고 해보자. 단순하게 보면, 이 지침은 우수한 학생들이 집중되어 있는 학교에 재학하고 있는 학생들에게 불리하게 작용한다. 이를테면 자립형 사립고등학교, 과학고등학교 등 특수목적 고등학교, ‘평준화 정책’이 적용되지 않는 중소도시 또는 읍면 지역의 이른바 ‘우수고등학교’ 학생들에게 불리하다.

정부는 소위 ‘특수한’ 학교 학생들이 불리해지는 문제에 대해서는 의식하고 있는 듯하지만, 작은 도시나 시골의 우수한 학생들이 불리해지는 문제에 대해서는 그다지 관심을 두지 않는 듯하다. 어려서 도시로 나가지 못한 형편에서 비평준화 지역의 명문 고등학교에 진학한 학생들이 불이익을 당하는 문제는 간과된 듯하다. 이 경우에 정부가 실수로 간과했을지도 모른다. 그러나 그런 실수가 단순한 실수가 아니라 사실은 구조적으로 일어날 수밖에 없는 실수라는 점이 심각한 것이다. 정부가 전국적으로 통일된, 즉 획일적인 정책을 추구할 때 ‘목소리 낮은’ 소수는 흔히 고려되지 못하기 때문이다.

정부가 획일적이지 않은 정책을 추구하면 되지 않겠느냐고 반문할 것이다. 맞다. 그런 정책이 바로 대학에 자율을 허용하는 것이 될 수 있다. 정부는 ‘목표’를 제시하고 요구할 수 있다. 그 목표를 구현하기 위한 ‘규칙’(정책)은 대학이 스스로 만들고 지키도록 맡겨두는 것이 그 대안이다. 국가가 이를테면 대학에 학교교육의 정상화에 기여할 입학전형 방안을 요구하는 데 대하여 이의를 제기할 여지는 없을 것이다.

그러나 정부가 나서서 그 구체적인 방안까지 만들어 강요할 만한지는 다시 생각해보아야 한다. 대학이 스스로 대안을 강구하고 그 결과에 대해 사회의 심판을 받도록 하는 대안을 고려해봄 직하다는 것이다. 이런 대안에 대학들이 사악한 방책들로 대응할지도 모른다. 이에 대한 견제는 정부와 우리 사회 전체의 몫이다. 대학답지 못한 대학들을 의식하며 대학다운 대학 만들기를 주저해선 안 될 것이다.