참여정부와 교육계의 불편한 만남
참여정부는 ‘국민과 함께하는 민주주의’, ‘더불어 사는 균형발전 사회’, ‘평화와 번영의 동북아 시대’를 국정목표로 삼고 2003년 2월 25일 노무현 대통령의 취임과 함께 출범하였다. 특히 12대 국정과제의 하나로 ‘교육개혁과 지식문화 강국 실현’을 제시하며 참여정부가 교육개혁에 적극적으로 나설 것임을 예고하였다. 정부의 적극적인 IT분야 개발 의지와 노력이 우리나라를 IT강국으로 만들어낸 것처럼 정부의 교육개혁의지는 백년지대계라고 할 수 있는 교육을 올바로 세우는 데 큰 힘을 실어줄 수 있다.

그러나 참여정부의 교육개혁의지는 긍정적으로만 나타나지는 않았다. 참여정부가 주도한 교육정책은 지난 8월 16일 발표한 ‘미래교육 비전과 전략’에 이르기까지 끊임없이 국민적 관심과 이해 집단 간 갈등의 대상이 되고 있다. 특히 참여정부 교육정책 실현의 경우 전교조를 포함한 교육관련 단체들과의 이해관계가 엇갈려 많은 갈등을 야기했다.

참여정부와 교육계는 실행 초기부터 불편한 만남의 연속이었다. 참여정부가 출범한 지 2개월 후인 그해 4월 보성초등학교 서승목 교장의 자살과 그로 인한 전교조와 교총의 갈등 양상의 전면전을 시작으로 NEIS 도입을 둘러싼 교육 안팎의 뜨거운 공방, 이기준 교육부총리의 3일 불명예 퇴진 등 크고 작은 문제가 계속 불거졌다.

이슈화 되어 수면에 떠오른 문제들의 바닥에는 참여정부 이전부터 지속되던 집단 간 갈등의 연장선상이라고 볼 수도 있다. 참여정부 역시 과거의 정권에서도 그러했던 것처럼 교육당국과 교육관련 단체 및 교육관련 집단 간 갈등 상황이 사회 전반에 깔려 있는 정치적, 경제적, 사회적 갈등과 맞물려 사회 이슈화된 것이다.

그러나 과거에 존재했던 갈등의 불씨가 참여정부에서 왜 지속적으로 발화하는지는 생각해 보아야 한다. 국민의 민주적 참여를 모토로 삼았던 참여정부가 정작 교육관련 단체들의 참여와 화합을 이끌어 내려 노력하지 않은 것은 아니었을까? 교육정책을 추진하면서 현장의 민주적 참여를 이끌어 내지 못한 것은 아닐까? 교육정책에 대한 국민의 참여와 적극적인 지지를 이끌어 내지 못한 것은 아닐까?

이런 의문점을 갖고 참여정부의 초등교육 관련 교육정책을 들여다보고자 한다. 즉, 참여정부의 초등교육정책이 초등교육 관련자들의 참여를 충분히 반영하고 국민들의 지지를 이끌어 내었는지, 또 다른 갈등의 불씨를 안고 있는 것은 아닌지를 기준으로 살펴보고자 한다.

참여정부는 무엇을 했는가?
참여정부는 지난 8월 16일 발표한 ‘미래교육 비전과 전략’에 이르기까지 약 4년여 동안 많은 교육정책들을 발표하고, 집행하였다. 참여정부의 초등학교 관련 교육정책은 크게 둘로 나누어 참여정부에서 내걸었던 교육관련 대선 공약과 참여정부 임기동안 교육부가 제시한 초등교육에 직접적인 영향을 미친 정책들로 볼 수 있다. 교육정책이 어떤 모습으로 실천되었는지, 이러한 정책들이 초등교육현장에 미친 영향은 무엇인지를 정리하고 이런 정책들이 초등교육관련자들에게 어떤 의미를 갖는지 살펴보도록 하자.

① 의견수렴 더 필요한 학제개편
가장 먼저 언급할 수 있는 초등교육 관련 정책으로 학제 개편 논의를 들 수 있다. 현행 학제는 1951년부터 초등학교 6년, 중학교 3년, 고등학교 3년, 대학 4년의 우리나라 학교 급별 수학연한을 근간으로 그 골격을 유지하고 있다. 현행학제에 대한 개편 논의는 참여정부가 처음 언급한 것은 아니다. 이전에도 사회 변화를 지적하며 몇 차례의 학제개편 논의가 있었으나 사회 전반에 미치는 큰 영향력과 엄청난 비용으로 본격적인 논의는 이루어지지 못했다.

그러다가 참여정부에서 2006년 교육부와 교육혁신위원회가 공동으로 ‘미래사회의 도전 : 한국교육, 무엇을 준비해야 하는가?’라는 주제로 학제개편 제1차 토론회를 개최함으로써 학제개편을 실현하기 위한 구체적인 논의가 시작되었다. 이 토론회를 시발점으로 하여 2006년 한 해 동안 교육개발원을 비롯한 여러 기관에서 학제개편에 대한 연구를 시행하고 발표하였다.

참여정부는 학제를 개편해야 하는 이유로 저출산·고령화 사회의 도래로 인한 미래사회의 급격한 사회 환경 변화, 지식기반사회에서 살아갈 창의적 인재 육성의 필요성 등을 들며, 현재의 6-3-3-4제의 수업연한을 5-3-4-4제 혹은 6-4-2-4-제, 6-6-4제 등으로 개편하고자 한다.

특히 초등학생의 신체적·인지적·사회적 성장발달이 빨라졌으므로 초등학교 수업연한을 5년으로 줄이자는 개편방안도 힘을 얻고 있다. 5년으로 초등교육을 단축하는 것에 대해서는 많은 이들이 동의를 하는 것으로 보인다. 그러나 그 방법론적인 측면에서는 초등교육 관계자들의 의견이 좀 더 반영되어야 할 것으로 본다. 5년으로 단축된다는 것은 단순히 시간단축의 의미가 아니다. 초등학교의 전반적인 조직구조 개선과 교육과정의 개편, 교원의 축소를 의미한다. 초등학교 관련자들과의 충분한 논의가 이루어져야만 하는 일이다. 정부의 발표와 국민의 여론만으로 결정지을 수 있는 문제가 아니다.

더 나아가 초등학교 수업연한 단축의 근거로 제시하는 초등학생들의 성장발달 측면도 심각하게 고려되어야 한다. 영양섭취가 잘 되어 과거보다 신체적으로 성장한 것은 사실이다. 그러나 과거 초등학생의 몸집보다 커졌다고 몸에 맞게 학교를 가야 한다는 것은 논리상 맞지 않으며, 인지적으로 사회적으로 성장발달하였는지도 의문이다. 과거 30년 전, 10년 전의 초등학생 수준보다 향상되었다고 초등학교를 일찍 졸업해야 한다는 것이 과연 초등학교 수업연한을 단축하자는 타당한 이유가 될까?

우리나라의 전 교육기간이 다른 국가에 비해 길고, 사회입문 시기가 늦다는 점에는 동의한다. 이 점은 분명 학제개편을 통해서 조정이 되어야 할 것이다. 뿐만 아니라 필요한 경우 당연히 초등학교의 수업연한도 단축되어야 할 것이다. 그러나 지금과 같은 이유로는 초등학교 관련자들의 긍정적 참여를 이끌어내지 못할 것이다. 학제개편의 타당한 논리적 근거를 찾기 위해서는 현장교원 및 학계와의 충분한 논의가 더 필요하다.

② 교육기회 넓힌 방과 후 학교
두 번째로는 방과 후 학교 활성화 정책이다. 방과 후 교육활동과 관련된 정책이 시작된 것은 문민정부의 5·31 교육개혁과제로 선정되면서부터였다. 1999년에 특기적성교육이란 명칭으로 실시되다가 2004년 사교육비 경감대책으로 특기적성교육에 방과 후 교실과 수준별 보충학습이 추가되었다. 이후 이런 개념들을 통합·발전시켜 방과 후 학교란 개념으로 2005년부터 사용하게 되었다.

방과 후 학교 활동은 저소득층 학생들에게 부담이 되는 비싼 사교육비 부담을 줄이고 소외지역 학생들의 학력격차와 교육 양극화를 해소하기 위한 취지에서 마련된 정책이었다. 그러나 본래의 취지와는 다르게 현실적으로 저소득층 학생들까지도 사교육 시장에 발을 들여놓게 되고, 없던 사교육비 부담을 감당해야 하는 상황이 전개되고 있다는 주장도 제기되고 있다. 극단적인 측면에서는 사교육을 학교 내부로 끌어들이는 빌미만 제공하였으며, 학교에서 방과 후 학교 활동을 한다고 해도 값비싼 학원 교육이나 고액과외를 받는 부유한 가정의 학생들보다 나은 경쟁력을 갖추는 것이 아니라는 입장도 있다.

그러나 중등학교와는 달리 초등교육현장에서는 저소득층 자녀에 대한 에듀케어 교실 운영 등 종합적인 학교교육의 영역을 넓힌 수요자 중심의 교육정책이라는 점, 소외된 저소득층 계층 학생들의 보육 및 교육의 기회를 확대하고 있다는 점에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있는 부분도 존재한다.

③ 저출산 문제, 교육의 질 향상 기회로
세 번째로 저출산 대비 초등교원 정원 감축과 관련된 문제이다. 교원의 정원 문제는 국민의 정부에서 무리한 정년단축을 통한 교원수급 불균형을 초래한 이래 많은 교원들로부터 신뢰를 얻지 못하고 있는 정책 중 하나이다. 그런데 참여정부에서도 출산율 감소와 관련하여 초등교원을 포함하여 교원의 정원을 감축하겠다는 뜻을 비치고 있다. 그러나 현재 OECD회원국 중 하위권에 머무르고 있는 우리의 교육여건을 생각한다면 출산율 감소로 학령인구가 줄어드는 것을 초등교원의 정원 감축으로 해결하려고 하는 정부의 논리는 초등교육 관련 구성원들을 설득하기에 부족한 감이 있다.

교원의 정원을 감축하기보다 오히려 교육의 질을 향상시키는 기회로 삼는 것이 더 적절한 정책방향이다. 현재의 학급 기준 교원 배치 방법을 적정 학생수당 교원을 배치하는 방법으로 바꾸고 표준수업시수 또한 법제화 한다면, 저출산으로 인해 발생되는 초등교원 정원 감축 문제를 교원 1인당 학생 수 감소의 기회로 삼을 수 있을 것이다. 즉, 국가가 저비용으로 공교육의 내실화를 가져올 수 있는 좋은 기회로 초등교원의 적정 수업시수 마련까지도 고려해볼 수 있는 좋은 기회라고 생각된다.

교원정원 감축은 학급당 학생 수, 교원 1인당 학생 수, 수업시수 등의 교육지표를 동시에 고려하여 판단해야 할 중요한 문제이다. 학생 수 감소는 곧 교원 수 감소라는 단순 논리는 산재해 있는 초등교육의 문제를 해결하는 데 도움이 되지 못하며 오히려 문제를 악화시킬 수 있다.

④ 종합적인 연구 요구되는 영어 조기교육
네 번째로 영어교육활성화 5개년 종합대책의 일환으로 추진되고 있는 초등 1, 2학년에 대한 영어교육 실시 정책이다. 교육부는 2006년 5월 전국 16개 시·도에서 운영될 ‘초등 영어교육 연구학교’ 50개교를 선정, 발표하였다. 선정된 초등학교의 1, 2학년 학생들은 2006년 9월부터 영어교육을 받고 있다. 연구학교는 2008년 8월까지 2년간 운영될 예정이며, 교육부는 연구학교 운영 결과를 분석한 뒤 2008년 하반기에 초등 1, 2학년 영어교육 시행 여부 및 구체적인 방법을 결정할 예정이다.

초등학교 영어교육은 1997년 처음 도입되었으며 올해로 11년째에 이르고 있다. 도입 당시에 많은 논란이 있었으나, 초등학교 영어교육을 통해 학생들의 영어능력이 향상되고 학교 영어교육이 보다 실용적인 방향으로 전환되는 등 긍정적인 영향이 매우 컸다고 교육부는 평가하고 있다. 이러한 평가의 연장선상에서 교육부는 영어교육을 초등학교 1, 2학년에도 도입할 의사를 표현한 것이다. 그동안 원어민 영어보조교사의 연차적 확대 배치 및 영어체험학습센터의 설치·운영 확대와 같은 영어교육을 위한 노력은 매우 긍정적인 측면으로 평가되었으며, 저소득층 자녀를 위한 특별 프로그램 역시 긍정적인 평가를 받고 있다.

그러나 초등학교 3∼6학년에 영어교육을 도입할 시기에도 언급된 문제이지만, 초등학교 1, 2학년에 도입되는 영어교육은 조기 영어교육이 얼마나 효과적인가도 따져보아야 하고, 조기 영어교육이 공교육기관인 초등학교에서 시행됨으로써 빚어질 사교육 시장의 변화 및 조기 영어교육이 우리말 교육 및 정체성 함양에 어떤 영향을 미칠지에 대해서도 좀 더 면밀하고 실증적인 연구가 이루어져야 할 것이다. 특히 이번 1, 2학년 영어교육 도입에 대한 연구가 매우 짧은 기간에 이론적 토대를 만들고 바로 시범학교 운영에 들어갔다는 것은 1997년 시행된 초등학교 3∼6학년에 영어교육을 도입할 당시의 어려움을 상기할 때 다소 성급한 측면이 있지 않았나 생각된다.

초등학교에서 영어교육을 실시한 지 10년이 넘었지만, 영어로 인한 우리나라 초등학생의 조기유학 및 해외 어학연수 등이 늘고 있고, 영어교육의 양극화가 커지는 등 부정적인 측면이 나타나고 있는 것 또한 현실이다. 초등학교 3∼6학년 영어교육 실시로 인해 나타난 문제점으로는 초등학생 영어 사교육의 심화를 들 수 있으며, 빈익빈부익부에 따라 학생들로 하여금 영어에 대한 좌절감만 일찍부터 갖게 하였다는 지적 또한 생각해 보아야 할 문제이다. 시기를 당기는 것도 중요하지만, 적정한 주당 수업시수를 확보하는 문제나 교재개발 및 적정 환경의 조성 측면도 반드시 고려해보아야 할 측면이다.

⑤ 학습 부담된 진단·학업성취도 평가
다섯 번째로 학력 격차 현황 파악을 위해 실시되고 있는 진단평가 및 학업성취도 평가와 관련한 부분이다. 소외 지역 학생의 학력 신장을 위한 노력으로 정부는 초등학교 3학년에 진단평가를 실시하고 초등학교 6학년, 중학교 3학년, 고등학교 1학년 학생을 대상으로 전국적인 학업성취도 평가를 실시하고 있다. 이는 국가수준의 학업성취 기준을 정하고 이의 도달 정도를 평가함으로써 학생들의 학력신장 및 학력의 지역불균형 해소 실마리를 찾을 수 있다는 긍정적인 측면이 있다.

그러나 이러한 정책은 그동안 인간중심교육을 실시하면서 다져온 초등교육의 내실을 흐트러뜨리고 학생들에게 과도한 학습 부담과 경쟁심을 심어줌으로써 전인적 성장 발달의 기회를 잃게 할 수도 있다는 지적도 있다. 초등교육에 있어서 교육의 일관성이 얼마나 중요한가를 반증하는 지적이라고 볼 수 있다. 특히 학교 자체 내의 교육이 국가수준의 평가에 얽매여서 운영되고 초등학교 때부터 학업에 의한 서열화가 시작된다는 우려까지도 일부에서는 제기되고 있다. 나아가 이런 서열화로 인해 일부 학부모는 사교육 시장에 학생들을 맡기게 되는 현상까지도 사회 일부에서는 보여지고 있다.

참여정부는 누구를 참여시켰는가?
지금까지 참여정부의 초등교육 관련 교육정책들 중 일부를 살펴보고, 각 정책에 대한 반응들을 살펴보았다. 이제는 참여정부가 모토로 내걸었던 ‘참여’의 관점으로 교육정책을 평가해 보도록 하자. 교육정책은 교육과 관련된 여러 집단들의 엇갈린 이해관계 속에서 펼쳐졌기에 이를 평가한다는 것이 결코 쉽지 않다. 어느 한 집단의 관점으로 평가될 수 있기 때문이다. 따라서 이해 관계자들의 시각이 아닌 참여정부의 시각에서 참여정부가 모토로 내걸었던 것, 참여정부가 ‘하고자 했던 것’이 제대로 되었는지를 보는 것이 정부의 교육정책을 보다 객관적으로 평가하는 데 도움을 줄 것이다.

결론부터 말하면, 참여정부는 교육정책의 기획과 집행에 누구를 참여시키고자 의도했는지 의심스럽다. 누구를 참여시킨 것인지 모르겠다. 초등교원은 교육정책 발현의 대상이 아니다. 교육정책 집행의 주체로서 의견을 내고 참여해야 한다. 그런데 여전히 모든 정책에 있어 초등교원의 목소리는 무시되었다. 때로는 교원을 제외한 국민여론만을 참고하려는 모습을 보여주었다.

특히 참여정부의 교육정책들은 그 목적이 어떠했건 결과적으로 학교구조 자체를 변화시키고, 교육내용을 변화시키고, 교원들의 업무와 위치를 변화시킬 수 있는 것들이었다. 그런데도 교원과 학교는 교육정책의 기획 및 집행에 참여하지 못했다. 과거에 비해 참여의 기회가 늘어난 것은 사실이다. 그러나 여전히 근본적인 부분에 있어서는 교원의 의견과 학교 현장의 현실이 무시되고 있다.

현장의 다양한 목소리를 교육정책에 담아내려면 교원과 정책기획자들의 부단한 노력과 만남이 있어야 한다. 이해집단 간에 갈등도 생길 수 있다. 그러나 갈등 현상이 야기되는 것이 두려워 참여 자체를 막는 것은 문제가 있다. 갈등을 조정하는 과정이 더 많은 의견을 수합하고 더욱 긍정적인 정책 결과를 낳게 하는 첫 걸음임을 잊어서는 안 될 것이다.

위에서 언급한 정책들 중 방과 후 학교 활성화 정책과 진단평가 및 학업성취도 평가를 제외하고는 현재 논의되고 있고 개선의 여지가 있는 정책들이다. 따라서 이후로는 교육과 관련된 이해 집단 및 국민적 합의를 이루어 교육정책들을 재조정해 나간다면 과거보다 훨씬 나은 교육정책들로 보완될 것이다.

이제는 새로운 정책의 수립보다는 현재 진행되고 있는 정책들에 대한 보완이 필요한 시기이다. 더불어 참여정부에서 계획된 정책이더라도 성급하게 마무리를 지으려하기보다는 좀 더 계획적이고 신중한 정책의 추진을 위해 차기 정부로 과감하게 넘기는 것도 용기 있는 선택이 될 수 있다.

책임지는 교육행정 필요하다
미국 클린턴 대통령은 임기 내내 교육 문제를 리처드 라일리 장관에게 맡겼다. 특히 1999년 4월 콜롬바인 고등학교에서 불우의 총기사고가 일어났음에도 불구하고 주무 부처의 장인 라일리 장관을 해임하지 않는 정치적 결단을 내린 것으로 유명하다.

그러나 국민의 정부를 보면 임기 내 교육부 장관이 일곱 차례나 바뀌면서 평균 임기가 8개월밖에 되지 않는 것이 우리의 현실이다. 참여정부 역시 출범 당시 국정운영 철학이던 분권, 자치, 참여를 교육 현실에서도 구현해야 한다며 당시 노대통령은 교육부 장관을 잘 임명해 임기 5년을 함께 하겠다는 발언을 하였다. 그러나 참여정부와 가장 코드가 잘 맞았던 윤덕홍 부총리가 재임 기간 내내 ‘NEIS’ 문제 등 현안을 쫓다 뚜렷한 개혁 방향조차 제시하지 못한 채 물러났고, 뒤를 이은 안병영 부총리 역시 집단적 수능 부정 등의 책임을 지고 물러났다. 좀 더 신중한 교육부 수장의 선임과 일단 선임된 수장이 책임지는 교육행정을 펼칠 수 있게 뒷받침해줄 수 있는 성숙된 정치·사회적 기반 마련이 필요하다고 생각한다.

교육의 문제를 교육체제 내에서 모두 해결하려고 하는 것은 거의 불가능에 가까운 일이다. 교육문제의 해결은 교육체제 내에서 뿐만 아니라 사회 전반에 존재하는 교육과 관련된 문제들과 맞물려 해결해야 원하는 결과를 얻을 수 있다. 특히 초등교육의 경우 경제적 효율성의 측면보다는 국민공통 기본교육이라는 측면에서 논의되면서 교육기회와 조건의 평등, 교육결과의 수월성이 강조되는 방향으로 나아가야 할 것이다.