참여정부가 이제 임기를 몇 달 앞두고 있다. 일반적으로 임기가 있는 직무는 시간의 흐름 속에서 자신에게 부여된 임무를 명확히 하여 그것을 수행하고, 다음 과제를 차기에 물려주는 방식으로 수행된다. 특히 정부 혹은 국가 수준에서의 일은 이러한 연속성을 전제로 일이 설정되고 추진된다. 따라서 어떤 정부의 정책에 대한 평가는 이러한 시간의 흐름 속에서 설정된 임무를 얼마나 달성하였으며, 차기 정부에 어떠한 과제를 물려주게 되었는지를 밝히는 것에 초점이 맞춰져야 할 것이다.

어떤 정부가 임기 중에 이룩한 것이 분명하고 뚜렷하면 그것에 대한 평가도 논쟁의 여지는 있을지언정 비교적 용이할 것이다. 그런데 참여정부는 그동안 무엇을 이룩하였는지에 대해 딱히 떠오르는 것이 없다. 오히려 참여정부 집권기간 동안 여러 정책을 둘러싸고 논쟁과 갈등 그리고 혼란이 끊임없이 계속되었다는 느낌이 강하다. 그리고 참여정부 자신이 갈등과 논쟁의 한복판에 당사자로 서 있는 적이 많았다. 이러한 양상은 교육 분야뿐만 아니라 국정의 거의 전 분야에 걸쳐 동일하였다.

따라서 참여정부 교육정책에 대한 평가는 상대적으로 무엇을 달성하였는가에 대한 평가의 비중보다는, 정책적 의도가 무엇이었으며 왜 혼란과 갈등이 일어났는지에 대해, 그리고 차기에 어떠한 과제를 남겨두었는지에 대한 비중이 높아질 것으로 생각된다. 본고는 먼저 문민정부와 국민의 정부 이래 시대적 흐름 속에서 참여정부 고등교육정책이 어떠한 위치를 가지고 있는지를 분명히 하고자 한다.

그리고 각 정책의 내용으로 어떠한 것들이 있고, 이 정책을 둘러싸고 혼란과 갈등이 왜 그리고 어떻게 불거지게 되었는지도 살펴보고자 한다. 마지막으로 참여정부 고등교육정책이 이룩한 성과를 짚어보고, 남겨 놓은 과제가 무엇인지를 제안하고자 한다.

참여정부 고등교육정책의 역사적 위치

국가 및 정부의 정책 중에서 정책적 연속성과 일관성이 가장 중시되고, 또 장기적 전망 속에서 수립되고 추진되어야 할 분야는 교육 분야일 것이다. 교육을 국가의 백년대계라고 하는 것은 교육 분야의 이러한 성격을 잘 말해준다. 그런 점에서 우리나라 역대 정부의 고등교육정책에 대해 살펴보는 것은 당연하다고 하겠다.

문민정부 이전의 교육정책은 초·중등 및 직업 교육에 중점이 두어졌으며 고등교육정책의 비중은 상대적으로 낮았다(한영환, 1998). 고등교육개혁을 위한 정책이 본격적으로 추진된 것은 문민정부에 의한 ‘세계화·정보화 시대를 주도하는 신교육체제 수립을 위한 교육개혁 방안’의 수립(1차보고서)에 의해서인데, 여기서는 대학교육의 다양화·특성화(대학설립준칙주의, 단설대학원설치 허용 등)를 최우선 순위에 두었으며, 현안문제로서 국민의 고통을 덜어주는 대학입학제도(학생선발제도 자율화, 종합생활기록부 활용 등)를 제안하였다(이석열, 2004). 이후에도 대통령 직속 교육개혁위원회는 3차례에 걸쳐 개혁방안을 수립하고 보고서를 제출했는데, 지금까지도 이것의 연장선에서 개혁이 추진되고 있으며(신현석, 2003), 문민정부에 의해 대학교육의 양적 성장이 이룩되고 다양화를 위한 기반이 구축되었다 할 수 있겠다.

국민의 정부는 문민정부의 교육개혁기조를 그대로 계승한다고 천명하면서, 고등교육정책과 관련해서는 ‘대학경쟁력 강화’와 ‘교육복지’의 기치를 내걸었다. 그리고 대학경쟁력 강화를 위해 국립대학 구조조정 사업을 본격 추진하고 대학평가에 의한 차등적 지원 체제를 강화하였으며, 두뇌한국 21(BK 21) 사업을 적극적으로 추진하였다. 또한 교육복지 차원에서는 평생직업교육체제를 구축하고 지방대학육성과 학생복지 확대 및 학생활동 지원 사업을 추진하였다(반상진, 2005). 이렇게 국민의 정부는 대학의 경쟁력 강화에 역점을 두고, 노동시장과 대학교육의 연계 강화를 새로운 핵심과제로 설정함으로써 대학교육의 경쟁력 향상을 위한 기초를 마련하였다고 하겠다.

그러나 양 정부 기간 동안 지방대학의 위기는 심화되어갔으며, 대학평가와 재정지원을 연계하여 대학특성화를 효과적으로 추진하고자 하였지만, 평가지표의 문제 등으로 ‘획일적 변화’를 유도하는 문제점을 드러내기도 하였다. 또한 대학교육의 질 향상을 강조하면서도 대학원교육에 대해서는 손을 놓았고, 지나치게 많은 개혁을 동시다발적으로 추진함으로써 초점을 흐리기도 하였으며, 고등교육개혁을 위한 예산지원체제를 확립하지 못했다(신현석, 2000).

‘경쟁력 강화’보다는 ‘형평성’ 추구

2002년 10월 23일 노무현 민주당 대통령후보는 한국교총의 교육정책 토론회에 참석하여 “국가 교육정책의 기본방향을 교육의 형평성과 자유를 확충하는 데 두고자 한다”고 밝히고, 한 가지 더 부가하여 “우리 교육이 좀 더 연대와 협력의 가치를 강조했으면 한다”는 희망을 피력하였다(노무현, 2002).

참여정부는 국정목표를 “국민과 함께하는 민주주의, 더불어 사는 균형발전 사회, 평화와 번영의 동북아 시대”로 삼고, 교육 분야의 국정과제를 ‘교육개혁과 지식문화강국 실현’으로 내걸고, ‘교육적 가치로서 교육복지 확대’, ‘실질적 교육민주화를 통한 교육공동체 구축’, ‘교육의 공공성 강화와 내실화’라는 3대 교육정책 기조를 설정하였다(성병창, 2003). 그런데 참여정부의 3대 교육정책 기조는 노무현 후보가 교총 토론회에서 주장한 3가지 기본 방향에서 ‘자유의 확충’이 사라진 반면, 오히려 자유를 제한할 수 있는 ‘교육의 공공성 강화’가 추가되었다.

요컨대 후보로서 공약과 정권인수위원회의 국정과제 설정 사이에는 괴리가 있었다. 즉, 교육문제를 둘러싼 국민적 갈등과 논란이 정책기조 설정 단계에서부터 배태되고 있음을 확인할 수 있다. 또한 참여정부 교육정책의 기조에서는 문민정부 및 국민의 정부가 일관되게 강조해오던 ‘교육경쟁력 강화’와 관련한 정책이 빠져버리고, 교육의 형평성 추구와 관련된 정책만으로 3가지 정책기조로서 설정하고 있다. 여기서 참여정부의 교육정책이 교육의 일관성과 계속성에서 벗어나는 모습을 발견할 수 있다.

교육정책을 둘러싼 빈번한 혼선

참여정부의 초대 교육수장인 윤덕홍 부총리는 2003년 하계 대학 총장 세미나에서 참여정부 고등교육정책의 방향을 다음과 같이 2가지로 정리하여 제시하였다. ‘세계적 수준의 대학교육·연구 역량 확충’과 ‘지역발전을 선도하는 핵심주체로서 지방대학 육성’의 2가지였다. 그리고 전자를 위해서는 대학 자율화의 계속 추진, 우수 R&D인력 양성과 기초학문 인프라 구축, 전문대학원체제 정착 등 6가지 방안을 제시하고, 후자를 위해서는 지역인재 육성 프로젝트를 추진하는 한편, 대학구조조정과 산학협력 활성화를 도모할 수 있는 ‘제도’를 마련하겠다고 포부를 밝혔다(윤덕홍, 2003).

그런데 이러한 교육부총리의 고등교육정책 방향은 역대 정부의 고등교육정책과 맥을 같이 하는 것으로서, 오히려 참여정부의 3가지 교육정책 기조와는 거리가 있는 것이었다. 이처럼 교육부총리의 정책방향과 정권인수위의 정책기조 사이에 발견되는 괴리는 참여정부 교육정책의 혼란을 예고케 했다. 즉, 참여정부에서만 교육부총리가 5차례나 교체되는 등 교육정책을 둘러싼 빈번한 혼선은 정권 출범 때부터 예정돼 있었던 것이다.
이제 참여정부의 교육정책기조에 따라 실제로 실행된 교육정책에 대해 검토해보면서 정책을 둘러싼 혼선과 갈등의 원인도 살펴보도록 하자.

근본적 검토 필요한 ‘3불 정책’

첫 번째 정책기조로서 내세운 ‘교육복지의 확대’와 관련하여 시행한 대학교육정책으로서는 학벌타파와 대학서열완화를 목표로 한 ‘3불 정책’과 지방대학육성을 목표로 한 NURI(지방대학혁신역량강화사업)의 2가지를 들 수 있다. 여기서 3불 정책은 국민적 갈등과 논란의 대상이 되었는데, 취지의 옳고 그름을 떠나 학벌타파와 대학서열완화가 정부의 교육정책을 통해 접근될 수 있는 것인지에 대한 근본적인 검토가 필요하다고 본다. NURI는 문민정부와 국민의 정부에서 중요한 대학정책의 하나로 설정하였지만 구체화되지 못하였던 것이 주요 정책으로 입안되어 추진 중에 있는 국책사업이다. 그 성공 여부는 아직 판단할 수 없지만 큰 논란 없이 비교적 무난하게 추진되고 있는 참여정부의 대표적인 정책 사업이라고 할 수 있다.

두 번째 정책기조인 ‘교육공동체 구축’과 관련하여 추진한 정책으로서는 사학법 개정 등을 통해 대학의 지배구조에 대학구성원들의 참여를 보장하는 제도적 장치를 마련한 점을 들 수 있다. 이러한 정책들은 초·중등교육에서 학생회, 교사회, 학부회의 법제화와 이들 대표의 학교운영위원회 참여와 맥을 같이 하여 추진되었다. 이러한 정책은 대선 공약 사항이기는 하지만, 자유민주주의와 시장경제의 기본원리에 반한다는 인식도 있어 국민들 사이에 격심한 이견과 갈등이 노출되었다.

세 번째 정책기조인 교육의 공공성 강화와 관련한 교육정책으로서는 평준화 정책의 기조유지와 유아교육의 공교육화 및 교원의 전문성 신장을 내세우고 있는데, 여기서 고등교육과 직접 관련되는 것은 없다(이명희, 2005).

그리고 위의 3가지 교육정책 기조와는 직접적인 관계없이 참여정부 하에서도 대학의 구조조정 사업은 큰 성과는 없었지만 계속적으로 추진되어 왔으며, 대학평가사업도 계속 진행되고 있다. 또한 대학에게 운영의 자율권을 확대하는 조치도 있었고, 법학전문대학원 설립과 국립대학 법인화도 추진 중에 있으며, 제주도 및 인천송도의 특구에서 교육개방을 부분적으로 시도하고 있다.

이상과 같은 조치들은 교육의 경쟁력 강화를 위해 문민정부 이래 국민의 정부도 공통적으로 추진하던 사업들이다. 그 결과 일부 단체 등에서는 “평준화 정책, 교육개방, 고등교육 정책 분야에서 경제정책이 교육정책을 결정하고, 경제원리가 교육원리를 대체하는 상황은 (참여정부의) 교육철학이 분명하지 않은 데서 비롯된 것이다”(한만중, 2003)라고 참여정부의 고등교육정책을 이념차원에서 전면 비판하기도 한다.

반면에 또 다른 측에서는 “(참여정부의 교육정책은) 기본적으로 국가 경쟁력을 높이기 위해 필요한 교육의 수월성 추구에는 힘을 쏟지 못하고 평등정책에 치중해 왔다. 이러한 기조는 대학정책에도 이어져서 세계적인 대학을 만드는 것보다 대학을 평준화하려는 움직임도 없지 않았던 것 같다”(서정화, 2006)고 노무현 정부의 정책적 일탈을 지적하고 있다.
요컨대 참여정부의 교육정책과 관련한 논란은 평가를 둘러싸고도 갈등 양상을 보이고 있다.

학생선발 과정의 간섭은 획일적 통제

교육은 전 국민의 관심사다. 교육정책의 추진과 관련해서는 국민 각계의 다양한 입장이 표출되게 마련이다. 따라서 정부의 조정기능이 매우 중요하다. 국민의 정부 이래 평준화 문제 등 주요 교육정책을 둘러싸고 이념적 갈등이 반복되고 있으며, 현 정부 들어 심화되고 있다. 이것은 정부의 국민 통합능력이 부족하다는 증거며, 정부의 조정기능에 문제가 있다는 증좌이다. 따라서 국민통합을 위한 정책조정을 원활하게 수행하는 것이야말로 현 정부가 차기정부에 남겨 놓은 가장 큰 과제라고 할 수 있다.

먼저 이를 위한 대원칙부터 제안하고자 한다. 즉, 교육은 사람으로서 살아가는데 필요한 기본적인 지식과 기능을 배우는 과정임과 동시에 대한민국 국민으로서 그리고 세계인으로 살아가는 데 필요한 가치를 배우는 과정이기도 하다. 대한민국 사람으로서 살아가는데 필요한 기본적인 가치는 헌법이 추구하는 기본가치이며, 그것은 자유민주주의와 시장경제 그리고 개인주의에 바탕하고 있다. 이것은 또한 세계인으로서 살아가는데도 통용될 수 있는 보편적 가치이다. 따라서 국민통합과 정책조정을 위한 기본적인 기준이 되는 가치이다. 대한민국의 모든 교육은 헌법이 추구하는 기본 가치에 합치하여야 하며, 그 기본 원리를 벗어나서는 것이어서는 안 된다.

둘째, 차기정부는 정부로서 능히 할 수 있으며, 또 마땅히 해야 하는 목표를 설정하여 이를 달성하기 위한 정책을 펴야 한다. 예를 들면, 학벌타파와 대학서열완화와 같은 목표는 바람직한 것일 수는 있으나, 한 정부의 정책으로서 접근하여 능히 할 수 있는 성격의 것은 아니라는 점을 유념할 필요가 있다. 그것은 사회운동을 통해 접근될 수는 있으나, 정부정책으로서는 학벌이나 대학서열의 강화를 가져올 수 있는 정책을 피하는 것이 고작이라는 것을 명심할 필요가 있다.

셋째, 정부는 투입이나 과정에 대해 관여하기보다는, 항상 결과에 주목하여 질을 관리하고 통제하는데 전념해야 한다. 정부는 제 아무리 유연성을 발휘하더라도 현대사회의 변화에 따라갈 수 없으며, 굳이 투입이나 과정에 개입하게 되면, 그 순간부터 획일적 통제와 비효율화로 연결되기 때문이다. 즉, 정부는 아무리 문제가 심각하다고 하더라도 ‘대학입시의 구체적 방법’과 같은 교육 과정에 직접 관여해서는 안 된다. 예컨대 정부가 질 높은 고등교육을 원한다면 결과라고 할 수 있는 학위논문이나 졸업생의 취직이라는 마지막 산출의 질을 통제하는 것이 바람직하다는 것이다.

고등교육 예산확보가 과제

넷째, 정부가 투입과 관련하여 할 수 있는 일은 2가지 정도가 있다. 하나는 투입의 우선순위를 정확하고 분명하게 정하여 모든 사람들에게 인식시키는 일이다. 문민정부 이래 연속성과 일관성의 관점에서 보면, 현재 우리나라의 대학정책과 관련해서 최우선 순위에 둘 수 있는 것은 대학의 세계적 경쟁력을 높이는 것이라고 할 수 있을 것이다. 그러고 나서 각 대학들이 특성화할 수 있도록 구조조정을 유도한다든가 지방대학을 육성하는 것, 그리고 전문 직업교육을 활성화 할 수 있는 방안 수립 등을 다음 순위들에 둘 수 있을 것이다. 또 하나는 개혁에 투입해야 할 재정을 확보하는 일이다. 역대정부는 대학개혁을 위한 정책만 수립했지 이를 위한 예산을 제대로 확보한 적이 없다. 어쩌면 차기정부가 고등교육의 경쟁력 강화를 위해 해야 할 가장 중요한 일은 개혁에 필요한 예산을 확보하는 것이라고 할 수 있을지도 모르겠다.