이명박 대통령은 “교육 없이 경제 없다”, “공교육 두 배, 사교육 감소”라는 슬로건을 통하여 교육대통령을 표방한 바 있고, 이에 따른 다양한 프로젝트를 제시하고 있다. 특히, 지난 1월 2일 발표된 ‘단위학교의 자율성 확립을 위한 교육행정권한 이양’계획은 새 정부의 교육정책 방향을 압축적으로 보여준 것이라고 할 수 있다. 여기에 담긴 ‘자율과 책무성을 바탕으로 한 단위학교의 교육활성화’의 밑그림에는 대체로 많은 사람들이 동의하고 있는 것 같다. 그러나 실제적 효과를 낼 수 있는 기본적인 여건이나 인프라가 구축되지 않은 상황에서 성급하게 서두르는 것은 바람직하지 않다. 특히 교육부 권한 이양과 관련하여 제기될 수 있는 문제는 다음 두 가지로 압축할 수 있다.

첫째, 유·초·중등교육의 지방 이양으로 시·도교육청의 권한이 지나치게 집중됨으로써 중앙정부의 지시와 통제를 시·도교육청이 대신하지 않을까 하는 우려이다.
둘째, 지역의 재정자립도가 현격한 차이를 보이고 있는 상황에서 유·초·중등교육의 지방 이양은 교육 불균형 및 교육격차를 더욱 심화시킬 것이라는 점이다.
중앙정부의 권한 이양은 이와 같이 예견되는 문제에 대하여 심층적인 논의를 거쳐 대책이 강구될 때 효과성을 높일 수 있다.

교육 측면에서 바라본 문제점
지난 1월 2일 발표된 학교단위 자율운영 체제 확립과 현장교육의 활성화를 위한 ‘교육부의 권한 및 업무 이관 방침’은 신선한 충격으로까지 느껴졌다. 그러나 교육부 폐지와 권한 이양이 맞물리면서 그 의도와 실효성에 대한 의문이 제기되었다. 특히 공교육에 대한 국가 책임을 지방으로 떠넘기려는 의도로 파악되어 현장의 반발을 사기도 했다. 국민의 보통교육을 담당하고 있는 유·초·중등교육에 대한 국가수준의 질 관리와 지원의 필요성이 오히려 증대되고 있다고 보아야 할 것이다.

지금 우리나라의 교육은 사교육 중심의 왜곡된 구조 속에서 심각하게 위축되어 있다. 연간 사교육비 부담이 20조 400억 원에 이르고 있고, 초·중·고 전체 학생의 77%가 이에 의존하고 있다고 한다. 이처럼 공교육의 현실과 소득 차에 의한 지역·계층 간 교육 격차가 심화되고 있는 상황에서 교육에 대한 국가적 전략과 지원체제 강화는 그 어느 때보다 더 절실하다고 보아야 한다. 이런 측면에서 중앙정부의 권한 이양이 시장주의적 관점과 경쟁논리에 치우쳐 있다면 교육문제를 근본적으로 해결할 수 없을 것이다. 지금은 ‘숲을 바라보는’ 통합적 관점이 어느 때보다 절실한 시점이다. 이런 관점에서 교육부 권한 이양이 안고 있는 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 교육에 대한 기본적인 시각이 문제다. 시·도교육청별로 특색 있는 교육으로 자율성을 강화하고 경쟁력을 높이겠다는 의도는 그럴듯하지만 유·초·중등교육은 보통교육이지 전문화되고 특성화된 교육이 아니다. 즉, 보통교육은 국민으로서, 민주시민으로서 기본적으로 갖추어야 할 자질과 상식을 가르치는 교육일 뿐 전문화하거나 특성화할 대상은 아니다. 이런 점에서 보통교육을 ‘자율과 경쟁’ 논리에 집착하여 그 생산성 및 효과성만 집착하는 것은 문제가 있다고 본다. 보통교육은 경쟁과 시장논리로 풀어야 할 문제가 아니고 오히려 국민 복지적 관점에서 검토되어야 한다.

둘째, 교육격차를 양산할 우려가 있다. 우리나라 광역자치단체의 재정자립도는 매우 낮다고 한다. 2007년도 전국 광역자치단체의 재정자립도는 평균 53.9%에 불과하고, 서울이 85.7%로 가장 높고 전남은 고작 11.0%에 지나지 않는다. 그런가 하면 기초자치단체는 서울 중구가 86.0%인 반면, 전라남도의 완도와 신안군은 겨우 6.4%이다. 이런 상황에서 유·초·중등교육의 지방 이양은 비교적 지방 재정이 탄탄한 지역은 어느 정도 양질의 교육 서비스를 할 수 있지만 재정자립도가 낮은 지역에서는 교육투자가 지역의 현안 사업에 밀려 소홀히 될 수밖에 없다.

셋째, 단위학교 지원보다는 통제 강화로 작용할 우려가 있다. 중앙정부의 권한이 대폭 시·도교육청에 이양될 경우, 시·도교육청의 지시와 통제는 강화될 수밖에 없다. 중앙정부의 정책 방향이 권한 이양으로 그치는 것이 아니라, 이에 상응한 평가체제를 강화하여 경쟁을 유도하면 필연적으로 단위학교의 자율성이 약화되기 때문이다. 결국 또 다른 지시와 통제를 양산하여 단위학교의 활성화와 자율경영을 가로막을 우려가 있다는 점이다.

넷째, 권항 이양의 핵심을 놓치고 있다. 단위학교에 넘겨주어야 할 것은 교육과정 및 학사 운영, 재정 운영, 조직 편성 등에 관한 권한이다. 지금까지 이와 같은 권한은 중앙정부나 시·도교육청에 집중되어 있어서 단위학교의 교육활동을 적극적으로 지원해 주지 못한 채 포괄적인 지도, 감독 중심으로 이루어져 왔다. 참고로 단위학교의 실질적 의사결정권한의 정도를 살펴보면 뉴질랜드가 71%, 스웨덴이 48%, 미국이 26%라고 하는데 우리나라는 얼마나 될지 구체적인 자료가 없는 것 같다. 교육과정과 학사 운영, 재정운영, 조직 편성 운영은 단위학교에 과감하게 이양해서 단위학교 교육에 활력을 주어야 한다. 아무런 준비나 여건이 갖추어지지 않은 문제를 중심으로 공허한 논리에 집착하기보다는 실천 가능한 문제부터 서둘러 이양해야 한다.

새 정부 교육정책에 담긴 문제점
지난 10년 동안 우리 교육계는 개혁의 한가운데서 상처투성이의 고통의 세월을 겪어왔다. 무엇하나 그럴 듯한 정책하나 만들지 못하면서 교원조직의 분열과 갈등만을 양산해 온 것 같다. 그래서 그런지 지난 대선 기간 내내 ‘공교육 두 배’를 강조한 이명박 정부에 많은 기대를 한 것도 사실이다. 그러나 최근 발표된 교육정책들을 보면서 여전히 우리교육은 “실험 중”에 있는 느낌이 든다. 왜냐하면 지금까지 함께 고민했던 교육 문제들을 제대로 담아내지 못하면서 지나치게 시장주의와 경제 논리에 경도되어 있기 때문이다. 현장에서 우려하는 몇 가지를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 새 정부의 교육정책에는 ‘교육 철학’이 담겨 있지 않다는 점이다. 정부조직 개편과정에서 보인 바와 같이 ‘교육’과 ‘인재’의 기본적 의미마저도 제대로 파악하지 못하는 우를 범하고 있다. 교육계의 반발에 부딪쳐 ‘인재과학부’를 ‘교육과학부’로 바꾸더니 어느 날 슬쩍 ‘기술’을 더하여 이젠 ‘교육과학기술부’가 되었다. 청와대의 수석 인선에서도 교육은 여전히 소외되고 있는 느낌이다. ‘인재과학’ 수석 지명을 통하여 교육을 ‘시장주의와 경쟁 논리로 풀어갈 것 같다. ‘영어전용교사제’ 도입에서 보인 ‘교육과 교원에 대한 편견과 왜곡, 그리고 조급함’은 어느 사설에서 지적했듯 ‘대운하의 토목 공학’에 대응하는 ‘영어공학(英語工學)’을 보는 것 같다.

둘째, 대학입시를 대학교육협의회에 전적으로 맡기는 것은 공교육을 심각하게 약화시키게 될 것이다. 대학에게 입시의 자율권을 부여하는 것은 형식적으로는 대학 경쟁력을 강화하고 있는 것 같지만 유·초·중등교육은 ‘죽음의 입시 정글’로 몰아넣은 악순환을 불러오게 될 것이다. ‘공교육 살리기’에 대한 확실한 중심이 서지 않은 채, 대학교육협의회의 통제되지 않는 입시관리는 유·초·중등교육을 대학의 시녀를 만들 우려가 있다. 대학의 근본적인 구조와 패러다임을 고치지 않고 대학교육협의회에게 권한을 이양하는 것은 각급 학교의 무한 희생을 강요할 뿐이다. 우리나라 교육의 초·중등교육의 성과는 국제학력비교(PISA)에서도 입증하고 있다. 그러나 대학은 어떠한가. 세계 100대 대학에도 들지 못하고 있는 현실을 감안한다면 대학의 구조와 패러다임 개선은 무엇보다도 시급한 생각이 든다.

셋째, 지금 우리가 안고 있는 교육 문제에 대한 해결의지와 고민이 부족하다는 점이다. 국민의 정부와 참여정부 10년 동안 강도 높은(?) 교육 개혁에도 불구하고 ‘공교육 약화, 사교육 극성, 계층 간 지역 간 교육격차 등’이 해소되지 않고 있다. 이명박 정부의 출범과 함께 가장 환호작약하고 있는 곳이 사교육 시장이라고 한다. 이것만으로도 새 정부의 교육정책은 ‘공교육 강화’라는 목표와는 거리가 있다는 느낌이 든다.

넷째, 초·중등교육을 시·도교육청으로 대폭 이양하는 것은 공교육에 대한 국가의 책임을 약화시키는 원인이 될 것이다. 또한 지역 간, 계층 간 교육 격차를 심화시켜 국민통합을 저해하는 원인이 될 것이다.

권한 이양을 위한 전제조건
아무리 좋은 정책이라 해도 이를 실행할 수 있는 재정적 물리적 여건을 마련하지 않고서는 결코 성공을 기대할 수 없다. 교육재정을 충분히 확보하여 교육여건으로 획기적으로 개선하지 못하고, 교육의 중심 주체인 교원들을 개혁의 중심세력으로 끌어들이지 못한다면 절대로 그 효과를 충분히 낼 수 없다는 것을 지난 10년 동안에 확실히 배우지 않았던가.

가. 안정적 교육재정 확보
첫째, 교육재정 확보가 선결과제이다. 거창한 구호나 제도들이 성공하지 못한 이유는 무엇일까? 그것은 늘 이상과 현실이 맞지 않았기 때문이다. 유·초·중등교육의 지방 이양으로 자율성과 책무성을 높이는 교육을 실천하겠다는 비전도 교육재정이 확보되지 않으면 망상에 지나지 않는다. 최근 광역단체장들이 이명박 대통령에게 교육 자치를 일반자치에 포함시켜 달라고 건의하였다고 한다.

지방재정자립도가 30%도 미치지 못한 광역자치단체가 무슨 교육을 제대로 할 것인지 걱정이다. 경기도 광명시와 경상북도 칠곡군의 교육비 지원 비율이 15,000:1이라고 한다. 이런 상황에서는 지역별로 심각한 교육격차가 생겨날 것은 뻔한 일이다. 실제로 필자가 거주하고 있는 지역에서도 기초자치단체가 지원하는 학교급식지원비가 지역 현안사업에 밀려 작년 대비 1/3로 축소되었다.

이런 사례로 미루어 볼 때, 중앙정부의 권한 이양의 효과성을 극대화하기 위해서는 무엇보다도 교육재정이 안정적으로 확보되어야 한다. 지금처럼 지역별로 현격한 차이가 있고, 교육재정 확보가 어려운 상황에서는 아무리 많은 권한 이양을 하고 다양한 정책을 마련한다고 해도 실질적인 효과를 기대하기는 어려울 것이다.

나. 대학입시제도의 정착
둘째, 대학입시제도가 보완·정착이 되어야 한다. 새 정부의 교육정책에 의하면 대학입시는 대학교육협의회에 맡길 것으로 알려지고 있다. 우리나라 교육은 교육과정에 아무리 좋은 내용을 담고 있어도 대학입시제도가 이를 반영하거나 지원하지 않는다면 소용이 없다. 유·초·중등교육에서는 전혀 준비가 되지 않은 상황에서 논술시험 제도 도입이 가져온 결과가 어떠했는지를 알고 있지 않은가. 대학에 논술시험이 도입되자 전국의 각 급 학교가 대책을 마련하느라고 부산을 떨고 있는 모습을 보라. 아무리 대폭적인 권한 이양으로 단위학교의 자율성을 강화한다 해도 입시제도가 이를 담아내지 못한다면 소용이 없다.

다. 원칙은 실현가능한 것부터
앞에서 논의된 문제적 상황에도 불구하고 실현 가능하고 그 효과성이 기대되는 것은 적극적으로 이양해야 한다. 교육의 현장은 교육부나 시·도교육청이 아니다. 그것은 바로 단위학교 현장이다. 중앙정부에서는 국가적인 정책 방향이나 지향점만 제시하고 구체적 실천 방법은 단위학교로 이관하는 것이 바람직하다. 따라서 여기에 제시된 구체적 사례들은 현장에서 충분히 그 효과성을 발휘할 수 있는 것으로 지금 당장 이양하여도 별다른 문제가 없을 것으로 보이는 과제들이다.
첫째, 중앙정부에 존치해야 할 업무는 다음과 같은 것들이 있다. 중앙정부의 역할은 국가적 비전을 제시하고 이에 맞는 정책목표설정 및 기본 방향을 마련하는 것이다. 이런 관점에서 중앙정부에 존치해야 할 주요 업무는 다음과 같다.

<중앙정부에 존치해야 할 업무>
- 국가 의무교육의 기본 정책 수립
- 유·초·중등 교육정책 개발 및 수립
- 국가수준교육과정 총론 결정 및 각론의 개발
- 우수 교원 확보 및 교원 양성·자격·연수·보수 등 교원정책 수립
- 국가 교육재정 확보 및 시도교육청 교육재정 지원 확대
- 통일교육 등 국가수준에서 마련해야 할 특수 교육프로그램 개선

둘째, 시·도교육청의 업무는 중앙정부의 방침을 실현할 수 있는 중간역할을 담당해야 한다. 따라서 이에 대한 장학 지원 및 조정은 시·도교육청으로 이양하는 것이 바람직하다. 따라서 시·도교육청에 이관해야 할 주요업무는 다음과 같은 것들을 생각해 볼 수 있다.

<시·도교육청에 이양해야 할 업무>
- 교원임용 및 연수에 관한 사항(최소의 기준만 정하고 시도의 자율성을 강화해야 한다)
- 초·중등 및 과학·직업 정책
- 유아·특수·학교체육 및 보건 급식
- 교육과정 마련
- 교육복지 및 학교폭력 대책
- 지방교육정책 및 교육단체 지원 등

셋째, 단위학교에는 교육활동이 일어나는 일차적 공간이다. 모든 교육활동에 대한 자율성과 책무성이 강화되어야 하고 단위학교의 특색이 드러날 수 있는 것은 학교단위로 이관되어야 한다. 단위학교에 이양해야 할 업무는 다음과 같은 것을 생각해 볼 수 있다.

<단위학교에 이양해야 할 업무>
- 교육과정 및 학사운영권 확대
- 인사권 대폭 확대(우수교사 초빙권, 전입교사 지정권, 행정실 초빙권 등)
- 학교규칙 및 헌장 제정권 등
- 학교운영에서 교원 및 학생보호에 관한 자율 권한 부여 등

이 외에도 교육과정평가원, 지방자치단체, 교원단체 등에 이관해야 할 내용들도 상당수 있다. 지금까지 정부가 가졌던 권한을 조직의 기능을 활성화시킬 수 있는 방향으로 적절하게 조정하여 이양하는 일은 바람직하다고 본다.

교육은 우리 국민의 지대한 관심사이다. 특히 유·초·중등교육은 보통교육의 일환으로 국민 복지적 차원에서 검토하고 이에 따른 대책이 강구되어야 한다. 이런 관점에서 교육목표나 방향, 정책은 국가에서 수립하고, 이에 대한 구체적 실천 방안은 시·도교육청 및 단위학교에서 마련하도록 하는 것이 실효성이 있고, 역할 분담 측면에서도 의미가 있다.

다만 중앙정부의 권한이 시·도교육청에 집중 이양되어 또 다른 지시와 통제를 양산하는 것은 경계해야 한다. 특히 시·도교육청과 대학교육협의회, 지방자치단체와 민간단체에 대한 권한 이양이 시장주의와 경쟁을 유인하기 위한 것이라면 문제가 있다. 왜냐하면 교육의 공공성과 국가적 책무성은 크게 약화시킬 우려가 있기 때문이다.

그런 점에서 교육의 공공성과 국가 책무성을 담보할 수 있는 범위 안에서 권한 이양은 적극 검토하되, 단위학교의 교육을 활성화하고 학교장 중심의 자율경영체제를 지원하는 방향으로 추진되어야 한다.