2021년 7월, 교육계가 그간 지속적으로 주장해 온 「국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률(이하 ‘국교위법’)」이 국회를 통과하였고, 설립을 앞두고 있다. 그런데 그토록 염원했던 국가교육위원회(이하 ‘국교위’) 설립을 보는 시선들은 각기, 매우 다른 것 같다. 우리 사회에서 새로운 교육거버넌스 구축에 대한 기대와 우려가 교차하고 있다. 일반적으로 교육거버넌스에 참여하는 주체는 매우 다양하지만, 그간 정책을 수립·추진해왔던 가장 중요한 의사결정 주체인 중앙정부와 지방정부에 더하여 또 다른 기구가 공식적으로 수립되었다는 점에서, 향후 핵심적인 논제는 국교위-교육부-교육청 간의 새로운 거버넌스 구조를 어떻게 만들어갈 것인지에 대한 것으로 집중될 것이다.

국가교육위원회 설립 배경과 교육부 변천사

지방교육자치제도가 실시되고 있는 우리나라에서 새로운 거버넌스의 등장이 어떠한 의미를 지니는지에 대해서는 그간의 사회적 맥락을 이해할 필요가 있다. 즉, 중앙정부의 교육분야 조직 개편 흐름, 1991년 지방교육자치제도 실시 이후 교육감 직선제에 이르기까지 중앙정부와 지방정부간 관계 측면을 고려해야 한다. 정권이 교체될 때마다 빠짐없이 등장하는 교육부 폐지론 역시 새로운 교육거버넌스 구조 개편에 영향을 주었다는 점을 상기할 필요가 있다.

역사적으로 볼 때 중앙행정부처로서의 교육부는 1948년 문교부로 출발하여 그 명칭이 1990년까지 지속되었다. 이후 교육부(1990.12.~2001.1.), 교육인적자원부(2001.1.~2008.2.), 이명박 정부 시기의 교육과학기술부(2008.2.~2013.3.)를 거쳐 박근혜 정부에서는 다시 교육부(2013.3.~ )로 복귀하여 현재에 이르고 있다(박진하, 2020). 교육부 조직 명칭 변경에 따라 중앙행정부처로서의 교육부 기능과 역할의 변화, 하위 실·국·부서도 매우 달라졌으며 수시로 변경되었다. 문교부에서 교육부로 명칭이 바뀐 1990년대 이후부터 중앙정부의 교육정책 형성 기능이 강화되었고, 하위 조직변경을 통해 규제보다는 지원업무 비중을 늘리면서 외부 환경변화에 대응하기 위한 노력을 기울였음을 알 수 있다. 특히 정권교체시기에 개편된 교육부 명칭이 교육인적자원부와 교육과학기술부로 바뀐 경우에는 인적자원 및 과학기술 진흥 등의 기능 변화가 강조되면서 하위 직제도 이에 맞게 변화되었다. 이후 국제협력·평생교육 등의 기능을 흡수하면서 교육부의 조직·예산·인력도 점진적으로 확대되어 왔다(박진하, 2021; 오헌석 외, 2016).

이러한 과정에서 교육부 폐지(또는 축소)론이 본격적으로 등장한 것은 15대 대통령선거(김대중 후보 당선) 후 국민의 정부 시기였다. 당시 교육부 폐지 논의가 축소로 귀결되었다가, 제16대 대통령선거 기간 야당 후보 중 한명이었던 노무현 후보에 의해서 한 때 언급되었으며, 정몽준 후보는 당시 교육인적자원부 폐지를 공약으로 내세웠다. 그 이후 교육부 축소 또는 통합(이명박 정부 시기 교육과학기술부) 논의가 진행되었다가 제19대 대통령 선거에서는 야당 후보인 안철수 후보가 교육부 폐지를 공약사항으로 제기하면서 사회적 이슈가 되었다. 교육부 폐지(또는 축소)론이 등장하게 된 가장 큰 요인은 교육정책에 대한 국민들의 불만, 교육정책 당국에 의한 불신, 그리고 소수 관료들의 정책독점이 심하다는 문제의식이라고 할 수 있다(박진하·엄기형, 2021; 김용, 2021). 그리고 이러한 문제를 해결하기 위한 방법으로 교육개혁이 어김없이 등장하였고 대통령직속 자문회의와 심의기구 등을 설치하는 과정을 반복했지만, 그 실효성에 대해서는 공감대가 넓지 않았다.

교육거버넌스의 변화와 명암

교육부 조직은 수시로 바뀌고, 조직구조·인력·예산은 지속적으로 증가하지만 유·초·중등 및 고등교육에 이르는 다양한 교육분야에 대해 교육부가 중앙행정부처로서 책임감을 가지고 일관성 있고 신뢰로운 정책을 추진하고 있다고 보지 않는 국민들이 늘어나고 있다. 잦은 교육과정 개편과 대학입시정책 변경으로 학교현장의 혼란이 초래되고 있으며, 증가하는 사교육비는 공교육에 대한 불신과도 맞물려 좀처럼 해결되지 못하고 있다. 그러는 사이 1991년 지방교육자치제도가 실시되었고, 2010년 이후 교육감 직선제가 본격화되면서 자율화·분권화 흐름에 맞추어 많은 중앙 사무가 지방으로 이양되었다. 그런데 이 과정에서 교육청 예산과 조직권을 통제하고 있는 교육부가 교육감과의 갈등을 수시로 노출하면서 대국민 신뢰는 더욱 낮아지고 교육자치라는 제도가 무색해지는 상황도 초래하였다. 최근에는 대학 자율성을 침해하는 정책들이 시행되면서 고등교육에 대한 교육부의 과도한 통제에 대해 구성원들의 불만이 높아지고 있다.

해방 이후 우리나라는 교육에 대한 투자 규모를 확대하고, 새로운 환경에 대응하는 교육여건을 조성해왔다. 또한 교육제도를 정비하며 안정된 교육재정을 확보하는 과정에서 교육부의 역할도 있었다. 그러나 독립적인 예산 확보권이 없고, 교원 등 국가공무원 인사권한의 자율성이 없는 교육부 입장에서는 정치적인 외압에 의해 교육정책이 좌지우지되는 한계도 있음을 인정할 수밖에 없다. 5년마다 바뀌는 정권의 영향을 가장 많이 받는 부처가 교육부라는 점도 고려가 되어야 한다. 이러한 상황에서 안정적으로 중장기교육발전계획을 수립하고 추진할 수 있는 동력을 가지기에는 한계가 많은 것이다.

교육부를 폐지하는 것, 또는 교육부를 대체하는 새로운 기구를 만드는 것이 작금의 교육문제를 해결할 수 있는 최선의 대안이라고 하긴 어려울 것이다(박남기, 2017; 천세영, 2017). 그러나 교육에 대한 국민들의 높은 관심과 불만이 분명히 존재하고 교육부의 과도한 통제가 지속될 경우 교육부 폐지론은 정권이 교체되는 시기에는 어김없이 등장하게 될 것이라는 점에서, 안정성과 일관성 유지를 교육정책의 가장 높은 우선순위에 두기 위해서는 최대한 정치적 영향을 배제한 독립적·중립적인 교육거버넌스 기구, 즉 국가교육위원회 설립은 필연적인 과정이었다고 할 수 있다.

새 정부, 교육거버넌스 발전 방향

국가교육위원회 설치에 따른 교육거버넌스 변화와 대응 양상, 각 주체들의 역할과 상호작용 관계 등을 현재로서는 가늠하기 어렵다. 그러나 강력한 교육개혁을 요구하면서도 초당적·초정권적 교육기구 설치에 대한 국민적 요구 또한 높아지고 있다는 점에 귀 기울여야 한다. 새롭게 설치될 국가교육위원회는 교육부와 교육청 간 새로운 거버넌스 구조를 마련하여 이러한 요구에 적극적으로 부응하고 대국민적 신뢰구조를 만드는 것이 가장 중요한 방향이 되어야 한다. 제20대 대통령이 선출된 새 정부에서는 새로운 교육거버넌스 구조를 통해 분명한 성과를 도출해야 한다.

국교위법에 의하면 국교위 설치목적은 ‘사회적 합의에 기반한 교육비전, 중장기 정책방향 및 교육제도 개선 등에 관한 국가교육발전계획의 수립, 교육정책에 대한 국민의견 수렴·조정 등에 관한 업무를 수행’하는데 있다. 이에 따라 국교위의 가장 중요한 세 가지 소관사무는 10년 단위 중장기교육발전계획 수립, 국가교육과정 기준 및 내용 고시, 교육정책에 대한 국민의견 수렴 및 조정 등이다. 향후 교육정책 수립과정을 보면, 국교위는 ‘사회적 합의에 기반한 교육정책 수립’, ‘국가교육과정 기준 및 내용 고시’, ‘국민의 입장에서 의견을 수렴’하는 과정에서 중앙행정기관과 지방자치단체, 교육연구기관 및 교육관련 단체 등의 의견 수렴, 중앙행정기관과 지방자치단체의 장은 소관사무별 연도별 시행계획 수립 및 제출, 향후 위원회의 이행점검 등 일련의 과정을 겪게 된다.

조금 복잡한 과정을 거치지만, 10년 단위의 중장기교육발전계획을 수립하는 것 자체가 교육부 폐지의 근거였던 교육정책의 안정성을 확보할 수 있다는 점에서 국교위 설치 의미는 분명히 있다. 그럼에도 불구하고 지금까지 국교위와 같은 합의제행정기구가 없었을 뿐 아니라 그 운영 실체에 대한 경험이 누적되어 있지 않기 때문에 우려가 큰 것도 사실이다. 시행초기부터 제대로 된 위원회 구성·운영 등에 대한 로드맵을 명확히 수립하고 다양한 갈등을 예상하여 조치할 수 있는 역량을 키워 안정적이고 연속적인 교육정책을 수립해야 한다. 향후 새 정부에 바라는 교육거버넌스 운영방향을 몇 가지 제언하면 다음과 같다.

첫째, 국교위 위원 임명 과정에서 정당간 대립 및 갈등, 국교위와 교육부와의 역할 구분이 모호하여 교육발전계획 수립 및 집행과정에서 교육부와의 갈등, 지방교육자치가 시행되고 있는 우리나라에서 교육감과 교육청과의 갈등 등은 가장 우려되는 부분이다. 이러한 갈등 노출이 심화된다면 위원회 운영이 지연되고 국민적 불신이 높아져 국교위 존립 자체가 위협받을 수도 있다. 국교위 출범 이전에 이러한 갈등요소가 부각되지 않도록 국교위 위원 구성, 전문위원회 및 사무처 등의 조직체계를 정비하고 중앙행정기관·지방자치단체(교육감 및 시·도지사 포함)와의 기능을 명확히 할 필요가 있다. 특히 국교위 기능 강화에 따라 교육부 조직개편을 동시에 구상하여 국교위 운영 초기의 혼란과 오해를 불식시켜야 한다.

둘째, 교육감이 수행하는 사무와의 역할 갈등이 높아지지 않도록 하는 방안도 필요하다. 기존에 교육부장관과 교육감의 역할 갈등을 불러일으켰던 법령, 즉 국가와 지방자치단체의 이중사무로 규정된 다양한 법령(예를 들면 「교육기본법」, 「초·중등교육법」 등)이 개정안과 동시에 발의되어야 이러한 혼란을 예방할 수 있다. 이제는 국교위라는 새로운 교육거버넌스가 등장했기 때문에 ‘국가와 지방자치단체’의 범위가 더욱 모호해졌기 때문이다. 법령 개정은 국회를 통과해야 하는 사안이므로 단기간에 추진되기는 어려울 수 있으므로 미리 개정(안)을 준비하여 시행 초기 운영의 혼란을 막을 필요가 있다. 이 과정에서 국교위는 장기적인 국가 교육계획 및 정책 수립, 교육부는 국가 단위의 교육현안 총괄 및 수행, 교육청은 지역 특성에 맞는 교육정책 수립 및 교육자치 구현 등의 역할에 집중하여, 수직적이고 상호경쟁적 관계가 아니라 상호협력하는 보완적 관계를 설정해 나가야 할 것이다.

셋째, 교육정책은 어느 정책보다 전문성이 요구되는 분야이다. 교육거버넌스 자체가 다양한 이해관계자들의 역동적 상호작용을 전제로 하므로 민주성 또한 중요한 원리로 작용한다. 국민의견수렴이라는 절차도 있으나 중장기교육발전계획을 수립하고 중앙행정기관 및 지방자치단체 등의 시행계획 수립, 이행점검, 국가교육과정 기준 개발 등은 단순한 행정처리가 아니라 고도의 전문성을 요구하는 영역이기도 하다. 국교위법 시행령에 의하면 전체 위원회 위원 구성을 포함하여 별도로 전문위원회 및 특별위원회 구성, 연구기관 지정 등을 하도록 되어 있는데, 이 때 각 위원회에 참여하는 위원 및 상근 전문위원의 전문성이 확보될 수 있어야 한다. 또한 사무처에 근무하는 관료들의 전문성과 지원행정도 중요하다. 행정도 결국 사람이 하는 협력적 과정이기 때문에 얼마나 진정성 있고 전문성 있는 인사들이 위원회에 참여하는지, 국교위 조직에 소속된 구성원간의 신뢰와 협동관계가 얼마나 잘 조성되어 있는지는 성과로 나타나게 될 것이며 이는 국민들의 신뢰를 높이는 중요한 요인이 될 것이다.

넷째, 정치권의 압력이 개입하지 못하도록 중립성과 독립성을 보장할 수 있는 장치가 필요하다. 국교위 설치의 필요성은 정부와 정권으로부터 중립적이고 독립적인 기구에서 출발하였다. 그러나 앞서 제시한 바와 같이 위원회 구성부터 전문위원 선정, 대통령 및 국회의 개입 등 정치권 개입을 방지할 법도 현재는 없는 상황이다. 중장기교육발전계획을 수립하는 과정에서 국회를 통과해야 할 제·개정 법령도 다수 도출될 것이며, 교육여건 개선을 위한 재정 확보 등은 부처 간 이견을 조정해야 하는 일이므로 이 과정에서 정치권의 개입을 방지하고 국교위 설치 배경과 목적에 대한 분명한 합의를 통해 설립취지가 훼손되지 않도록 보장할 장치를 마련해야 한다. 정치권의 무분별하고 대립되는 정책 요구 등으로 우리 교육에서 가장 중요한 단위인 학교현장 및 수업 운영의 혼란이 초래되는 일은 막아야 하는 것이 모두의 책무이다.