제왕적 대통령제를 가진 우리나라에서 대통령의 교육에 관한 통치행위는 선거공약, 국정과제, 대통령 직속위원회나 교육부를 통한 교육정책 등의 형태로 나타난다. 대통령이 최고 의사결정권자라는 점에서 대통령의 통치행위는 교육제도 전반은 물론 학교현장의 모습을 바꾸는 강력한 요인으로 작동한다. 현재는 당연한 현실로 존재하는 우리 교육의 근간이 대통령의 통치행위 속에서 그 틀을 형성해 온 것은 분명하다. 그런데 대통령의 통치행위라고 하는 것은 대통령 개인의 의사나 결정이기보다는 대통령을 배출한 정당, 선거캠프와 임기동안 행정부에 참여한 인사들에 의한 집단적 통치행위라고 보는 것이 타당할 것이다. 교육부문의 경우 대통령 주도 사안도 있겠으나, 대통령 자신이 교육에 대한 특별한 식견이나 의사를 가지고 있다고 볼 수 없으므로 대통령을 정점으로 하는 집권세력, 주요 참여인사의 영향력 행사가 통치행위로 나타나는 것이다.

국민의 교육 열의가 엄청나고, 교육문제가 주요 사회문제로 치환되는 한국사회의 특성 때문에 우리 대통령들은 역사적으로 교육에 상당한 관심을 표명하면서 특단의 대책을 내놓는 경우가 많았다. 역대 대통령과 정부가 공약으로, 국정과제로 지속적 영향을 미쳐온 대표적 주제는 대학입시, 사교육 문제, 고등학교 제도, 사학정책, 교원정책 등을 들 수 있다. 해방 이후 정부 초창기에는 어려운 경제 여건과 학생 인구의 폭발적 증가로 인해 기초교육 기회의 제공이 최대 과제였고, 대통령의 영향력 행사도 학생 수용과 교육제도 정비에 치중되었다. 1987년 민주화와 1993년 문민정부 출범 이후에는 사회경제적 발전과 함께 대통령의 교육통치행위가 교육부문의 성장발전에 부응하거나, 이를 촉진한 측면을 갖는 한편으로 정치가 교육을 흔들어 갈등을 유발하거나 자율적 토양을 피폐하게 하는 부정적 영향을 미친 일도 없지 않았다. 역대 정부의 핵심정책을 중심으로 대통령의 ‘교육에서의 통치행위’가 교육을 어떻게 변화시켰는가를 거시적 관점에서 검토하여 보기로 한다.

역대 대통령의 통치행위와 교육정책, 교육의 변화

먼저 1960~1980년대 정부에서 대통령이 교육제도의 틀을 바꾸고 교육현장에 막강한 영향력을 발휘한 대표적 사례로는 1969년의 중학교 무시험 진학 정책, 1974년의 고교평준화제도, 그리고 1980년의 7·30 교육정상화 및 과열 과외 해소방안, 대학 정원 대폭 확대 및 졸업정원제, 중학교 의무교육, 1984년의 외국어고등학교 제도 도입 등을 들 수 있다. 이 시기 대통령들의 교육에 관한 통치행위는 교육기회의 확대와 입시제도에 관한 것이 대부분이었다. 또한 1985년의 ‘교육개혁심의회’를 시작으로 대통령 직속 전담기구를 설치·운영하면서 업무보고 형식을 빌려 교육정책의 큰 틀을 형성하며 교육 전반에 영향을 미쳤다.

1990년대는 사회 다방면에서 변화에 대한 열망이 컸던 시기였다. 세계화·민주화·정보화·지식사회화·경쟁력 강화 등이 당시의 시대적 화두였다. 1993년에 출범한 김영삼 정부는 이러한 흐름에 발맞추어 ‘교육개혁위원회’ 보고 형식으로 1995년 ‘5·31 교육개혁안’을 발표했다. 붕어빵을 찍어낸다는 획일적 교육현상에 대한 비판적 성찰에서 나온 5·31 교육개혁안은 교육에서의 수요자와 공급자 개념, 교육경쟁력 강조, 교원체제 개편 등 우리나라 교육패러다임의 대전환을 시도하는 것이었다. 일부 논란이 없지 않았지만, 최고 수준 정책 결정에서 전문적 식견, 의견수렴, 심사숙고 과정이 비교적 조화롭게 이루어진 사례라고 할 수 있다.

1998년에 출범한 김대중 정부는 IMF 위기극복이라는 절체절명의 상황 속에서 김영삼 정부와 이념적 성향이 달랐음에도 5·31 교육개혁안의 기본 틀을 유지함으로써 교육에서의 혼란이 크게 발생하지 않은 특징을 보여주었다. 중학교 의무교육, 수행평가, 학교운영위원회, 자립형사립고 등 학교 유형 다양화, 교원 정년단축과 성과급제 등의 주요 정책이 있었는데 역시 일부 사안에 대한 논란은 있었으나 5·31 교육개혁안 기조의 근본을 흔들지 않으면서 진보적 관점을 반영하고 보완하는 접근방식이었다고 할 수 있다.

2003년에 이어진 노무현 정부는 유아교육의 공교육화, 교육격차 해소, EBS 수능강의를 통한 사교육비 경감대책 등을 통해 진보정권의 특성을 적극적으로 반영하였다. 노무현 정부 당시에는 이러한 정책들로 인한 특별한 충돌이나 갈등이 발생하지 않았지만, 엉뚱하게 지방분권 강조의 정책기조가 미래정부 교육에서의 첨예한 갈등을 배태하게 된 것은 흥미롭다. 일반 지방자치 강화 맥락에서 교육위원회 제도 폐지로 지방교육자치제도의 근간이 흔들리는 귀결과 함께 교육감 직선제를 2010년부터 시행하도록 한 것이 그것이다.

2008년, 이명박 정부로 정권교체가 이루어진 이후에는 2010년부터 시작된 교육감 직선제와 맞물리면서 교육현장에 일대 소용돌이와 갈등, 충돌이 발생하기 시작하였다. 직선제 교육감은 과거보다 강력한 권한을 갖게 되었고, 교육감의 정치적 성향이 변수로 작용했기 때문이다. 보수성향 이명박 정부는 교육경쟁력 강화 정책 기조하에 특목고·자사고 등의 고교다양화, 국가수준 학업성취도평가, 대학 입학사정관제, 대학 재정지원사업 등을 추진하였다. 대통령의 이러한 영향력 행사에 대해 6인의 진보성향 교육감이 맞대응하면서 행정부 내 갈등이 나타나기 시작한 점은 특기할만하다.

2013년 출범한 박근혜 정부는 같은 보수성향이었지만 당시의 사회변화 추세에 부응하여 누리과정 확대, 중학교 자유학기제, 초등 국가수준 학업성취도평가 폐지, 대학 반값 등록금 등 진보성향 정책들을 추진하였다. 2014년 당시 교육감은 진보 13인, 보수 3인으로 교육의 수월성·선택·자유를 지향하는 대통령과 교육의 형평성·공공성을 강조하는 진보교육감들 사이에 갈등이 예견되는 환경이었다. 그러나 대통령의 진보성향 정책추진으로 한국사 교과서 국정화 문제를 제외하고는 갈등이 크게 야기되지는 않았다고 할 수 있다.

대통령 탄핵이라는 특수상황에서 2017년 출범한 문재인 정부는 수능위주 정시비율 40% 이상이라는 대입제도 개편이 예외일 뿐 유치원 3법 개정, 누리과정 국고지원, 국가수준 학업성취도평가의 표집평가 전환, 외고·자사고 폐지, 고교학점제 등 진보성향 정책을 확고하게 추진하였다. 2018년 당선 교육감 17인 중 14인이 진보성향이어서 대통령과 교육감 간 갈등은 최소화되었으나 존폐위기에 몰린 자사고·외고 등 교육계와의 갈등을 포함, 교육현장에서는 상당한 충격과 혼란이 현재 진행 중이다. 특히 외고·자사고 폐지 문제는 2022년 대통령 선거공약에 등장할 정도로 논란의 중심에 있다고 할 수 있다. 또한 2025년부터 본격 시행이 예고된 고교학점제는 수년간의 준비과정에도 불구하고 여러 현실적 문제 및 대학입시와의 합리적 연계방법을 풀지 못한 상태여서 차기 정부에서 어떻게 전개될지 예측하기 어려운 상황이다.

문제와 해결방향에 대하여

그렇다면 대통령의 교육에 대한 영향력 행사가 지금까지의 방식으로 전개되는 것에 문제는 없을까? 각 정책방향의 타당성 여부를 떠나 2010년 이후 교육현장에서 갈등과 혼란이 급격히 증가하고 있는 점을 주목해야 하며, 다음 몇 가지 문제는 적극적 해결과 개선이 요구된다.

첫째, 대통령의 통치행위에 의한 우리나라 교육정책은 상황변화에 대응하는 적응성이 지나치게 강한 반면 일관성·안정성이 부족하여 균형을 이루지 못하는 문제상황에 있다. 보수·진보대통령의 정치성향에 따라 정책이 시계추처럼 양쪽으로 왔다 갔다 하다 보니 안정성이 대단히 부족한 특징을 보인다. 특히 정권교체 때마다 정반대 방향의 교육정책이 수립·집행됨으로써 백년지대계(百年之大計)로서의 교육이 근본적으로 흔들리고 있는 것이다.

대통령 통치행위로서의 정책 안정성 결여가 교육현장에 갈등과 혼란을 초래하고 있는 대표적 사례로 외고·자사고 문제를 살펴보자. 2007년에 외고 폐지 문제가 크게 대두된 바 있는데, 이명박 정부는 고교다양화 정책을 추진하면서 재지정 평가제도 도입 등을 통해 제도를 유지·정비하는 방식을 채택하는 한편으로 2009년에 자사고 제도를 도입하였다. 박근혜 정부는 2013년에 특목고·자사고 직권취소 근거 마련과 입학전형 방법 개선 등 문제의 보완 방안을 지속 추진하였으나, 문재인 정부는 2025년까지 완전 폐지, 일반고 일괄 전환 방침을 천명하였다. 관련하여 2010년 전북교육감의 자사고 지정 취소 이후 시작된 교육부·교육감·외고·자사고 간의 소송과 헌법소원 등 법적 다툼이 이어지는 가운데 교육현장에는 극심한 혼란이 현재 진행 중이다. 그러다 보니 차기 윤석열 정부가 고교유형 다양화를 공약에 포함하고 있어 또 다른 변화가 예고된 셈이다.

이 과정에서 교육정책의 최종 결정이 사법의 법리적 판단에 의존하는 경향을 보이게 된 것은 또 다른 부작용이라고 할 수 있다. 따라서 교육에 관한 통치행위에서 교육의 안정성 확보가 최우선 과제가 되어야 한다. 안정성을 위해 대통령이 아무것도 바꿀 수 없는 것은 아니지만 정권교체 시기에도 안정성을 크게 잃지 않도록 교육의 자주성과 정치적 중립성을 강조하는 것도 필요할 것이다. 반대편 관점에 대한 적절한 고려는 안정성 제고에 도움이 되는데 박근혜 정부의 여러 정책, 이명박 정부에서의 입학사정관제 시행과 수시 강화, 문재인 정부에서의 정시 강화가 그 예가 될 수 있다.

둘째, 교육이 정치에 과하게 흔들리면 결과적으로 망가질 수밖에 없다는 인식이 대통령과 사회 전반에 미흡하다. 통치행위로서의 교육정책 결정에 정치적 속성이 개입되는 것은 당연하고 불가피한 측면이 있다. 다른 현안 여부에 따라 교육에 대한 대통령의 관심과 영향력 행사가 달라질 수밖에 없어 교육계는 보통 대통령이 교육에 많은 관심을 가져 주기를 희망하게 되며, 교육에 관한 대통령의 관심과 문제해결 의지는 높을수록 좋다. 그러나 정치적·이념적 성향에 따라 급격히 변함으로써 갈등과 혼란을 초래하는 방식이어서는 곤란하다.

그러므로 무엇보다도 효과가 수십 년에 걸쳐 나타나는 속성을 지닌 교육이 함부로 흔들려서는 안 된다는 인식이 대통령은 물론 교육감, 정당의 지도자와 정치가, 교육전문가, 언론, 교원단체, 학부모단체, 다양한 이익집단과 시민사회, 그리고 모든 국민 사이에 자리를 잡는 일이 중요하다. 대통령의 교육에 대한 통치행위가 나아가야 할 방향의 결론은 교육이 정치에 덜 흔들리도록, 안정성과 일관성이 지금보다 강화되도록 버팀목이 되어 주는 것이다. 헌법을 수호하듯 교육이 정치에 흔들리지 않도록 하는 것이 대통령의 책무가 되어야 할 것이다. 대통령이 개인적 문제의식을 언급하여 성급하게 정책화되는 일이 발생하지 않도록 조심할 필요도 있다. 언론이 나서서 쌈박하거나 차별화된 교육정책을 요구하지 않았으면 한다. 직선 교육감들의 인식도 마찬가지다.

셋째, 대통령 교육공약이나 국정과제가 만들어지는 과정을 보면 안정성 있고 합리적인 정책을 기대하기에는 시간상으로나 과정상 미흡한 점이 많다. 교육적 논리, 연구와 증거에 근거한 의사결정이기보다 진보·보수의 정치성향, 소수 참여인사의 배경에 따라 결정된다고 해도 과언이 아니다. 선거공약은 표로 연결될 수 있는 교육문제 해결에 초점을 둔 정치적 논리와 이익집단들의 정치적 활동에 영향을 받으며 산출되는 성격이 강하다. 또 인수위원회가 국정과제로서 최고위 교육정책을 결정하는 2개월여 과정도 선거공약의 연장선이라는 점에서 위험한 부분이 없지 않다. 선거에서의 승리로 공약 전반에 대한 동의가 이루어졌다고 간주하는 경향이 있다. 하지만 당선된 대통령의 공약 모두를 지지하는 것은 아니라는 점, 후보와 성향을 같이하는 소수의 인사가 극히 짧은 시간 동안 공약을 만들게 된다는 현실을 직시해야 한다.

그런 만큼 새 정부가 들어설 때 교육부문 정책수립에 참여하는 인사들은 훨씬 더 신중하게 접근해야 하며, 바꾸는 것으로 차별화를 삼지 말아야 한다. 특히 이념 성향에 따라 찬반이 첨예한 사안을 승전물처럼 다루어서는 안 되고, 속전속결로 진행하거나 답을 정해놓고 의례적 절차에 시간과 비용을 들이는 불합리도 없도록 해야 한다. 그런 관점에서 대통령 선거공약과 국정과제는 ‘이 정책은 이러저러한 문제가 있으므로 적극적으로 해결책을 강구하겠다’와 같이 큰 방향을 제시하는 수준이 바람직하다. 그리고 차후에 무엇이 최선인가에 대한 객관적·전문적 검토과정을 충분하고 심도 있게 거치도록 하는 것이다. 또 정치적 갈등사안보다는 김영삼, 김대중 대통령 당시의 ‘GDP 5% 교육재정 확보’와 같이 교육에 관한 관심과 지원을 보여주는 공약과 정책개발이 필요하다고 할 수 있다.

윤석열 차기 정부에서 대통령이 시급히 해결해야 할 교육현안은 수월성과 형평성의 두 가치가 양쪽으로 크게 흔들린 데 따른 현재의 혼란 수습, 그리고 코로나로 더욱 심각해진 교육격차 문제를 풀어나가는 것이 아닐까 한다. 2025년 시행이 공표된 고교학점제는 문재인 정부가 혼란과 부작용 방지 방법의 해답을 결국 찾지 못하고, 고등학교와 대학들에게 지난한 숙제를 미룬 셈이어서 시행이 간단치 않을 것이다. 다음 대통령이 이러한 과제를 갈등이 확대 재생산되지 않도록, 안정성과 적응성이 균형을 이루는 방향으로 풀어나감으로써 대통령의 통치행위가 우리 교육에 긍정적 영향을 미칠 수 있기를 기대한다.