주삼환(충남대 교수)


교육정책 왜 중요한가

교육정책이란 ‘미래에 대한 교육활동의 방향’, ‘미래의 교육활동 지침’이라고 할 수 있다. 이 교육정책에 의하여 교육의 기본방향과 지침이 정해지면 이 방향과 지침의 범위 내에서 후속 교육활동이 이루어지기 때문에 교육정책에 의하여 후속 교육활동이 제한을 받는다. 교육행정을 좁은 의미로 볼 때는 결정된 교육정책을 집행․INSERT INTO imsi4 VALUES 실현하는 것으로 보게 되는데 이렇게 보면 교육정책은 교육행정을 비롯한 모든 교육활동, 즉 최종적으로는 수업활동과 학습활동까지 방향 지우고 제한한다. 그래서 교육정책이 중요한 것이다. 교육정책이 후속 모든 교육활동을 제한할 뿐만 아니라 길게 보면 교육의 미래를 과거 또는 현재의 시점에서 결정하기 때문에 그 영향력은 어떤 다른 교육활동보다 크다. 그래서 중요하고, 또 중요한 만큼 신중해야 하는 것이다. 최근에 교육개혁이란 말을 많이 쓰는데 교육개혁도 넓게 보면 교육정책의 변화라고 할 수 있다. 교육개혁도 교육정책이라고 생각하면 함부로 개혁한다고 불쑥불쑥 떠들어대지는 않았을 것이다.
교육정책을 미래 교육의 방향․INSERT INTO imsi4 VALUES 지침이라고 했는데 교육의 방향과 지침을 정하려면 철학이 있어야 한다. 그래서 교육정책과 교육철학은 합동이라고 한다. 그러므로 교육정책을 결정하려면 철학이 있어야 한다. 그리고 교육을 개혁한다는 말은 곧 교육철학을 바꾼다는 의미이기 때문에 상당히 중요한 일이고 그만큼 신중하게 결정해야 하는 것이다.
정책을 ‘가치의 권위적 배분’이라고 하는 사람도 있는데 교육정책을 통하여 가치를 추구하고 가치를 실현하고자 하기 때문이다. 무엇이 가치 있는 일이냐를 결정하는 가치선택은 그만큼 중요하고 어려운 일이라고 할 수 있다.
교육정책을 결정할 당시의 방향과 지침, 철학과 가치선택이 조금만 잘못 되어도 미래에 그것이 실현되었을 때는 엄청난 차질을 가져오고 파장과 부작용, 역작용을 일으키게 되는 것이다. 화살이 활시위를 떠날 때는 미세한 차이이지만 과녁의 거리에 가서는 엄청난 차이를 일으키는 것과 마찬가지이다. 태양이나 북극성이 제멋대로 움직인다면 어떻게 될 것인가? 우리는 방향을 바꿀 때 조심해야 한다. 그래서 교육정책과 교육개혁은 정교하고, 철저하고, 완벽해야 하는 것이다.
교육정책에 참여하는 사람은 소수이지만 그 영향을 받는 사람은 시간적․INSERT INTO imsi4 VALUES 공간적으로 엄청난 숫자에 해당된다. 그래서 교육정책은 그만큼 중요한 것이다.
교육정책은 교육활동의 방향이기 때문에 많은 사람들에게 목표의식, 신뢰를 심어 준다. 희망과 꿈을 제공해 준다. 이런 면에서 방향과 목표를 다루는 교육정책은 중요하고 또 그만큼 신중해야 한다는 의미가 된다.
교육정책은 다음의 많은 교육활동에 영향을 주기 때문에, 그리고 철학과 가치를 다루기 때문에, 그 영향과 파장이 크기 때문에, 많은 사람의 희망과 신뢰의 기준이 되기 때문에 중요하다. 그래서 교육정책의 독립성과 일관성도 필요한 것이다.

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교육정책의 독립성과 일관성

우리 나라에서 교육의 자주성과 전문성, 정치적 중립성, 대학의 자율성, 지방교육의 특수성은 헌법과 법률에 의하여 보장받게 되어 있다. 그렇기 때문에 이보다 미시적인 교육정책의 독립성과 일관성은 당연히 법률로 보장받게 되어 있는 것이다. 헌법과 법률로 보장받게 되어 있는 교육정책의 독립성과 일관성이 실제로는 보장이 아니라 침해를 받고 있는 실정이다. 즉 헌법과 법률을 위배하고 있는 셈이다.
여기서 말하는 독립성과 일관성에 있어서 독립성이 있어야 일관성도 가능하다고 할 수 있기 때문에 독립성이 일관성보다 우선이라고 할 수 있다.
교육정책의 독립성이란 말은 어쩌면 성립될 수 없는 불가능한 말일지도 모른다. 그래서 교육의 자주성, 전문성, 중립성, 자율성, 특수성 정도로 이해하는 것이 좋겠다.
그러면 왜 교육정책에 독립성이 있어야 하는가? 그것은 바로 헌법과 법률에서 말하는 자주성과 전문성, 중립성, 자율성, 특수성 때문이다. 이것이 보장돼야 교육과 교육정책이 바르게 잘 된다고 보았기 때문에 헌법과 법률에 명시해 놓고 있는 것이다. 이것이 바로 교육자치의 정신이요, 이 정신에 의하여 우리는 교육자치를 하게 되어 있다.
그러면 교육정책은 무엇으로부터 독립적이어야 하고 자유스러워야 하나?
먼저 정치, 경제로부터 교육의 독립성이 유지되고 자유스러워야 한다. 정치는 근본적으로 그 속성상 권력투쟁, 파워게임을 기본으로 하고 있기 때문에 교육이 정치에 휘말려 가지고는 교육을 잘 할 수 없다고 보는 것이다. 그러나 원칙적으로 이 세상에 정치로부터 완전히 자유스러울 수 있는 것은 없다. 교육도 마찬가지이다. 정치도 교육에 영향을 주고 교육도 정치에 영향을 주는 것이다. 다만 그 정도의 차이가 있을 뿐이다. 정치권에서 교육을 지나치게 이용한다든지, 정권 연장의 수단으로 쓴다든지, 전문성 없이 교육을 함부로 다룬다든지 하는 말초적이고 저질적이며 더러운 정치적인 영향을 차단하고 배제해야 한다는 소박한 뜻이다. 교사들을 정권창출과 유지의 수단으로 이용하고, 교육과정과 교과서를 정권차원에서 다루고, 교육정책과 교육철학을 정권유지의 수단으로 다루는 저질 정치 작용으로부터라도 독립적이어야 한다는 소극적 독립성이라도 유지되어야겠다. 교원을 선거운동에 동원하고, 득표에 도움이 된다면 아무런 요구나 다 들어주고, 정권이 바뀔 때마다 교육과정을 바꿔 새로운 교육과정이 시행되기도 전에 죄목도 없이 사형선고를 내리고, 졸업정원제, 교수재임용제를 비판 억제와 정권 유지 수단으로 이용하고, 특정집단의 도움으로 정권을 잡고는 그 족쇄 때문에 교육과 교육정책이 변질되기도 하였다. 그러니까 이제는 반대로 교육이 적극적으로 정치에 영향을 주겠다고 나오는 것이다.
교육정책이 지나치게 효율성, 경제성의 경제논리로 흐르는 것도 교육정책이 경제로부터 독립적이지 못하다는 증거이다. 원래 독립 중에서 제일 중요한 것이 경제적 독립이다. 돈이 없으면 교육환경개선도, 교사증원도, 7차교육과정도, 교육정보화도 불가능한 것이다.
둘째, 교육정책은 대통령으로부터 어느 정도 자유스럽고 독립적이어야 한다. 4년 안에 중요한 교육정책 결정자인 교육인적자원부장관을 7명씩이나 바꾼다면 교육정책의 독립성과 일관성은 불가능하다. 앞으로 장관이 될 사람은 구두로라도 어느 정도 임기를 보장받고 장관직을 수락해야 할 것이다. 그리고 교육관료들도 같은 자리에서 2년 이상을 교육정책을 다루지 못하고 있다. ‘일하고 있다’는 것을 대통령에게 보여 주기 위해 교육정책과제, 교육개혁과제를 마구잡이로 발표하고 보고해 놓고는, 발표·보고한 사람이나 발표·보고를 들은 사람이나 모두 돌아서고 나면 자기들 입과 귀로 무엇을 말하고 들었는지조차 기억도 못하는 실정이다.
‘교육비전’은 비전이 아니라 정신 나간 사람들의 환상이 되었고, 교육발전5개년계획, 교직발전종합방안, 교육개혁 100대 과제, 고액과외단속, 학교폭력대책, 참스승인증제, 교원사기진작방안은 다 어디로 가고, 이제는 평준화정책, 정년단축, 입시정책, 교원정책, 평가정책의 흉물스런 잔해만이 나뒹굴고 있는 실정이다. 아마도 이 중에 대통령 눈치 보기에서 나온 것이 많을 것이다.
셋째는 교육 외의 타 부처로부터 교육정책이 어느 정도 독립적이고 자유스러워야 한다. 특히 행자부와 재경부로부터 교육정책이 어느 정도 자유스러워야 한다. 사람과 돈이 이 두 부서에 매어 있는데 사람과 돈을 빼놓고 무슨 교육정책을 논할 수 있겠는가? 독립은 고사하고 협조체제라도 유지되어야 할 것이다.
넷째, 중앙정부로부터 지방교육정부가 독립적이고 자유스러워야 한다. 그런데 우리 나라에서는 중앙의 획일과 통제 때문에 지방교육청 수준에서는 교육정책이라고 할 만한 것을 내세울 수조차 없는 실정이다. 원래 우리 나라에서 초·중등 교육은 시·도의 지방교육자치에 맡겨져 있는 것이고 대학은 각 대학의 자치에 맡겨져 있는 것이지 교육인적자원부의 통제와 관할 하에 있는 것이 아니다. 이것이 우리 나라 헌법의 정신이다. 그런데 우리 나라에서는 초·중등교육이든 고등교육이든 법률 외에서는 이런 정신을 찾아 볼 수 없는 실정이 되었다. 상위 법률은 잘 되어 있는데 하위 법률과 교육실제가 잘못된 것이다. 결국 상위법을 위반하고 있는 셈이다. 교육의 자주성, 전문성, 중립성, 대학의 자율성, 지방교육의 특수성 때문에 교육정책은 독립성과 일관성이 있어야 하고, 정치·경제, 대통령, 행자부와 재경부, 중앙정부로부터 지방정부의 교육정책은 독립적이어야 하고 또 그래야 일관성을 가질 수 있다.[PAGE BREAK]
교육정책의 독립성과 일관성 부재

여기서는 교육정책의 독립성과 일관성 부재의 사례와 그 폐해의 일부를 예시하고자 한다.
먼저 교육정책의 독립성 부재 현상은 7·20  교육 여건 개선 추진 방안에서 찾아 볼 수 있는데 전에는 교육부가 학급당 학생수를 줄이고, 교사수를 늘려 7차교육과정에 대비해야 한다고 요구하면, 재경부와 행자부는 돈이 없다고 번번이 거부해오다 어느 날 갑자기(2001. 7. 20) 2001년부터 2004년까지 초·중·고 학급당 학생수를 35명으로 줄이기 위해 1202개 학교, 1만 6264학급을 신설하고 4년간 12조 원을 투입한다면서 2001년 8부터 조기 착공하였던 것이다. 2001년 예산에도 없던 정책이 몇 달도 아니고 며칠 사이에 이루어져 착공의 땅을 파기 시작했던 것이다. 이런 주요 교육정책이 교육인적자원부 외부에서 이루어진 것이다.
교원정년연령단축도 대통령직인수위원회의 100대 과제에 끼워 넣어 정치적으로 이루어졌던 것이다.
대입의 무시험 전형, 과외소외계층지원, 고액과외단속, 학부모의 교원평가, 촌지거부교사 인사상 우대책, 참스승인증제, 학생의 담임선택제, 체벌교사고발창구제, 학벌 없는 사회건설, GNP 대비 6% 교육투자, 교육대통령 등도 모두 정치선전구호와 같은 것들로 교육정책의 독립성과는 거리가 먼 것들이다.
1999~2003년의 67개 대과제 200개 소과제로 되어 있었던 32조 3356억 원짜리(인건비와 경상비를 제외한) ‘교육발전 5개년계획’도 관련부처의 협조를 얻지 못한 상태에서 발표한 정책이었고, 2001~2005년 3조 6382억짜리 ‘교직발전종합방안’도 재경부와 행자부와 독립적으로 시행될 수 없는 발표용 정책이라고 할 수 있다.
교육정책의 일관성 부재의 대표적 사례는 뭐니뭐니 해도 대학입시정책에서 찾을 수 있을 것이다. 대입제도가 수 십 번 바뀌고 금년도까지 물의를 일으켰다. 일관성 없는 입시정책으로 이익을 본 사람도 있고 손해 본 사람도 있을 것이다. 과외금지와 단속제, 교원정년연령단축, 교장임기제, 체벌금지, 교사임용고시제, 교원승진제도 등도 일관성 없는 즉흥적 정책이거나 임시정책이었다. 어떤 사람은 새로운 교원승진제도에 맞춰 노력하여 승진할 만하면 실망의 연속 속에서 교직 생활을 하고 있다. 사실은 고교평준화정책도 수 십 년간 지속된 일관된 정책으로 잘못 알고 있는데 이것도 임시정책으로 봐야 한다. 고교입시가 과열되니까 이를 잠재우기 위해서 임시 처방한 정책이다. 전국의 모든 고등학교의 교육여건을 동등하게 평준화시켜 놓으면 학생은 가까운 어느 학교에 배정되어도 불평이 없을 것이라는 논리에 근거한 정책이었다. 평준화는 교육여건의 평준화이지 학생 실력의 평준화가 아니다. 그런데 교육여건의 평준화라는 기본전제가 충족되지 못한 불평등정책이 되었다. 우선 평준화 지역과 비평준화 지역 사이에 평준화가 이루어지지 않고 있다. 평준화가 좋은 것이고 옳은 것이라면 왜 전국으로 확대하지 못하고 있는가?  평준화는 전국 확대를 못하고 있는 병신정책이 된 것이다. 지금 도시 지역 사람들이 비평준화 지역처럼 차별받고 있다면 아마도 난리가 났을 것이다. 우리 나라는 도시중심 정책이고 행정이기 때문에 불평등이 묻혀지고 있는 것이다. 평준화 정책은 교육여건의 평준화의 전제 조건을 충족시켜주고 고교입시 과열을 임시 잠재우고 나서 즉시 ‘선택의 자유’를 보장하는 정책으로 넘어 갔어야 하는 정책이다. 최소한 사립고교만이라도 학생도 학교 선택을 할 수 있고, 학교도 학생을 선택할 수 있는 정책으로 보완되었어야 한다.
한글정책, 멸공·반공·통일교육정책, 실업·직업교육정책 등 수많은 정책이 오락가락해서 지금까지 혼란을 일으키고 있다. [PAGE BREAK]일관성 없는 교육정책의 폐해는 뭐니뭐니 해도 국가와 교육정책이 국민으로부터 신뢰를 잃는다는 점이다. 지금 국민들은 대통령도, 장관도, 교육감도, 교장도, 교사도 누구도 믿지 못하고 있다. 어떤 새로운 정책이 나와도 도무지 믿으려 하지 않는다. 이렇게 돼서 결국 학교에서 학생을 가르칠 수 없게 된다. 교육력·지도력을 잃고 있는 것이다. 신뢰의 위기는 권위의 위기, 지도력의 위기를 불러 일으켰다. 교육 불신으로 공교육은 파괴되고 사교육과 교육이민, 교육자살의 극단으로 가고 있다. 오죽하면 교육부=교육정책=조령모개라는 등식이 나왔겠는가?
교육정책 신뢰의 추락을 돈으로 계산하면 엄청날 것이다. 국가신용도, 교육정책 신뢰도의 엄청난 경제적 가치를 생각해서라도 교육정책의 일관성을 확보해야 한다.

교육정책의 독립성·일관성 어떻게 확보할 것인가
제도 개선만으로 교육정책의 독립성과 일관성을 확보하기는 어렵다고 본다. 교육과 교육 정책의 자주성과 전문성을 존중해주는 문화가 먼저 형성되어야 하는데 그러려면 많은 시간과 노력이 요구된다. 그렇더라도 이 글을 정리하는 입장에서 몇 가지 제안하지 않을 수 없다.
첫째, 교육 이외 정치·경제 타 분야에서 우리 나라의 장래가 걸려 있는 교육을 존중하여 입법·사법·행정의 3권 분립에서 교육을 행정에서 어느 정도 분리해 주는(4권 분립은 아니더라도) 융통성 있는 분리의 풍토와 제도를 생각해 볼 수 있다. 이것은 어떻게 보면 원론적인 이야기가 된다. 교육인적자원부 장관은 최소한 대통령과 임기를 같이 하게 하는 것도 한 방법이 될 것이다.
둘째, 교육예산을 GNP 대비, 또는 정부예산 대비 일정 비율을 확보해 주고 그 범위 내에서 어느 정도 독립성과 자율성을 인정해 주는 방안이다. 그러면 총액 범위 내에서 교육인적자원부가 장기적으로 계획적인 교육정책을 설계하고 추진할 수 있게 될 것이다. 행자부와 재경부의 눈치를 덜 보고, 정치 바람도 덜 타게 될 지 모른다. 교육예산의 총액을 늘리는 일도 중요하지만 이에 못지 않게 총액 내에서라도 자율성과 일관성, 안정성을 유지하는 일도 중요하기 때문이다.
셋째, 장관이 바뀌고, 담당자가 바뀌어도 어느 정도 정책의 일관성을 유지하고 국민의 교육 요구를 반영하기 위해서 ‘국가교육위원회’의 집단결정체제 도입을 생각할 수 있다. 사실은 국회의 교육위원회가 있지만 이는 정치집단이어서 일관되고 안정적인 교육정책을 다루기는 어렵기 때문에 교육인적자원부 내에 이를 설치할 필요가 있다. 그래서 한 나라의 교육정책은 국가교육위원회가 다루고, 지방교육정책은 지방교육위원회에서 다루고, 학교운영은 학교운영위원회에서 집단결정을 하게 하는 것이다. 과거에도 교육인적자원부에 중앙교육심의회, 교육정책자문회의 등이 있었으나 형식적으로 운영하는 경우가 많아 유명무실했었다. 대학은 대학교육위원회나 총장협의회에서 주요 방향을 결정하고 나머지는 대학자치에 맡기게 되는 것이다. 현대 정책결정은 개인결정이 아니라 집단결정의 방향으로 가고 있다.
말할 것도 없이 지방교육자치의 정신에 맞게 대폭 지방분권에 맡겨 국가교육위원회가 별로 결정할 일이 없게 되어야 한다.
넷째, 교육정책 평가체제의 구축을 생각해 볼 수 있다. 좋은 정책이든 잘못된 정책이든 계속 추적해서 정책의 결과와 영향을 평가하는 체제를 의미한다. 지금은 정권마다, 대통령마다, 장관마다, 심지어는 관료마다 한 나라의 교육정책을 던지다시피 내팽개쳐 놓고는 마무리도 못하고, 책임도 지지 못하고, 자리만 떠나면 그만인 실정이다.
지금 당장은 나쁜 정책 같이 보이지만 먼 훗날에는 좋은 결과와 영향을 가져 올 수도 있고, 지금 당장 겉으로는 좋은 정책 같이 보이지만 미래에 나쁜 결과와 후유증을 가져 올 수도 있기 때문에 교육정책평가팀을 두어 계속 추적 연구·평가하는 것도 좋을 것이다. 교육정책평가팀은 국가교육위원회 내에 둘 수도 있고 별도로 둘 수도 있을 것이다.[PAGE BREAK]다섯째, 좋은 교육정책결정을 위해서는 말할 것도 없이 충분한 연구와 자료에 근거해야 하기 때문에 교육정책의 연구 기능을 강화해야 할 것이다. 장기간의 연구와 근거가 없는 것은 교육정책으로 채택하지 말아야 한다. 졸속정책, 뒤집힐 정책은 결정을 안 하니만 못하기 때문에 연구에 근거하지 않은 정책은 채택하지 말아야 한다. 아이디어 수준의 정책으로 뒤집히거나 중단된 교육정책도 헤아릴 수 없이 많다. 무시험대입, 열린교육, 조기유학 전면 자율화, 외국인 학교 내국인 입학허용, 국립대 구조조정, 학부모의 교원평가, 참스승인증제 등이 그 예이다.
어떤 때는 정부의 견해인지, 개인의 의견인지, 정책시안인지, 연구결과인지, 확정된 정책인지 국민들로서는 구별이 안 되는 것들도 언론기관이 마구잡이로 발표하여 혼동을 일으키고 있다. 외국에서는 녹서, 청서, 백서 등으로 색깔을 달리하여 발표하기도 한다.

교육정책의 분권화와 분담

교육정책의 독립성이나 일관성과 상관 없이 보이지만 사실은 근본적인 것은 교육정책의 분권화이다. 교육인적자원부는 국가교육의 기본방향에 해당하는 철학적인 정책만 다루고 나머지는 모두 지방교육청과 대학, 각 학교에 완전히 넘겨줘야 독립성과 일관성도 가능해지고 중앙에서 책임질 일도 줄어든다. 대도시에서나 일어나는 촌지문제나 고액과외를 교육인적자원부가 다 책임지고 처리하려고 하다 보니 졸렬한 정책이 나오고 해당 없는 지방과 학교에서는 한 나라의 교육정책에 콧방귀 끼게 된다. 지방교육청이 하는 일도 대부분 학교에 맡기고 그 대신 학교에서 책임지게 해야 한다. 그러려면 학교운영위원회가 책임질 수 있는 조직이 돼야 하고, 교장·교감·교사와 직원도 한 학교로만 임용하고 책임지게 해야 한다. 순환근무제는 무책임을 전제로 한다.
교육인적자원부가 교육에 관한 모든 일을 다 할 수 있고 또 다 책임져 준다는 생각부터 바꿔야 한다. 오죽하면 ‘우리 나라에 교육인적자원부가 없어져야 교육이 제대로 될 것’이라고 했겠는가?