우리나라 고등교육은 정부 재정지원 부족, 과도한 사학 의존도와 부정·비리, 고액 등록금, 학벌주의와 대학서열체제 등 해결해야 할 문제가 산적하다. 더욱이 학령인구 급감에 따른 미충원이 본격화하면서 지방대와 전문대 중심으로 위기가 가중되고 있다.

문재인정부가 출범한 지 4년이 넘는 기간 동안 고등교육의 근본문제를 해결하기 위한 노력은 어떠했는지 주요 고등교육정책을 중심으로 평가해보고자 한다.

고등교육 정책 방향 없이 공약 중심으로 정책 추진

문재인정부는 대선 당시 △대학등록금 부담 획기적 경감(입학금 폐지 및 반값등록금 추진) △사학비리 근절 △거점 국립대 집중육성 △지역 소규모 강소 대학 육성 지원 △공영형 사립대 전환 및 육성 △대학서열화 완화 및 대학경쟁력 강화 △대학재정지원 사업 개편 및 대학 자율성 확대 △대통령 직속 국가교육위원회 설치 △전문대학 질 제고 등을 공약했다.

그러나 학령인구 감소 시기에 걸맞은 고등교육의 질적 발전을 위한 정책 방향과 목표 없이 사안별 나열식 공약에 그친 측면이 크다. 더욱이 ‘대통령직 인수위원회’를 대신한 국정기획자문위원회가 제시한 ‘문재인정부 국정운영 5개년 계획’도 종합적인 고등교육 정책 방향과 목표, 세부계획은 제시하지 못했다.

집권 첫 해인 2017년 11월 ‘새 정부 고등교육정책 비전 및 목표’를 발표했으나, 핵심 내용은 대선 공약이었던 대학 재정지원 사업 개편과 대학 구조개혁 평가를 대학 기본역량 진단으로 전환하고 정원 감축 권고를 대폭 축소하는 내용이었다.

조기 대선과 ‘대통령직 인수위원회’ 없이 출범했다고는 하나 출범 초기 고등교육 개혁의 큰 그림을 제시하지 못한 채 결국 개별 공약 이행 중심으로 정책이 추진됐다.

정원 감축 ‘대학 자율’에 맡겨 미충원 심화

고등교육 정책에 대한 방향과 목표의 부재는 학령인구 감소에 따른 위기에 대한 늦장 대응을 불러왔다. 문재인정부는 정원 감축을 대학 자율로 하되, 학생 수 미달 등으로 정상 운영이 불가한 ‘한계 사학’에 대해서 종합 관리 방안을 마련하겠다는 기조를 유지했다. 2018년 2주기 대학 기본역량 진단에서 자율개선대학에 선정(상위 64%)되면 정원을 감축하지 않아도 됐고, 2021년 3주기 대학 기본역량 진단에서는 정원 감축 권고를 하지 않았다.

그러나 자율적 정원 감축과 ‘한계 사학’ 관리 방안으로는 학령인구 감소 대응에 역부족이었다. 2018년 대비 2022년 대학 입학정원은 1만 명 감축에 그쳤고, 올해 지방대를 중심으로 4만여 명이 미충원되는 등 대학 신입생 미충원 문제는 한층 심각해졌다. 이에 교육부는 지난 5월 ‘대학의 체계적 관리 및 혁신지원 전략’을 발표, 기존 ‘한계 사학’ 관리에서 ‘전체대학 체계적 관리’로 정원정책 방향을 전환했다. 실효성 있는 후속 조치로 수도권과 지방대학이 공존하는 고등교육 환경을 만들어야 한다.

사학개혁 정책 지속적 추진

문재인정부 고등교육 정책의 가장 큰 성과는 꾸준하게 사학개혁 정책을 추진한 것이다. 정부 출범 이후 사학혁신위원회(2017~2019년), 교육신뢰회복추진단(2019년~) 등을 출범했으며, 2019년 12월 ‘교육신뢰 회복을 위한 사학혁신 추진방안’을 발표했다.

동 방안의 주요 내용은 업무추진비 공개 확대, 이사회 회의록 공개 기간 확대, 이사회 임원 간 친족 관계 고시, 개방이사 실효성 강화, 비리임원 복귀 제한 및 당연퇴임 근거 마련 등으로 총 5개 분야 26개 추진 과제를 담았다. 현재 추진 과제는 대부분 법령개정 등을 마친 상황이다.

이외에도 2018년 사립학교법 시행령을 개정해 부정·비리로 임시이사가 선임된 법인을 정상화할 때 구재단의 정이사 추천권을 과반 미만으로 제한했다. 2019년부터 개교 이후 종합감사를 받지 않은 대규모 사립대학 16개교에 대한 종합감사도 진행하고 있다. 국회에서도 임원 등이 부정·비리를 저지른 경우 학교법인의 잔여재산을 친인척 등에게 넘기는 것을 방지하기 위해 2018년 말 「사립학교법」을 개정했다.

입학금 폐지와 국가장학금 확대

문재인 대통령은 대선 공약으로 ‘획기적 교육재정 확보로 유아에서 대학교까지 공교육 비용 국가책임 강화’를 내걸었고, 100대 국정과제로 ‘2018년부터 대학생이 체감할 수 있는 등록금 부담 경감, 학자금 대출이자 부담 경감 및 입학금 단계적 폐지 추진’을 제시했다.

입학금은 2017년 말 단계적 폐지 합의에 따라 2022년까지 단계적 인하 후 2023년부터 신입생 등록금으로 포함하되 해당 금액은 정부가 국가장학금으로 지원하게 된다.

‘국가장학금’ 예산은 2017년 3조 6,346억 원에서 2021년 3조 4,831억 원으로 소폭 감소했다. 예산은 소폭 줄었지만, 소득 구간 조정 등으로 반값 이상 등록금을 지원받는 학생 수는 2017년 53.5만 명에서 2020년 69.2만 명으로 증가했다.

그러나 2021년 1학기 기준 4년제 대학 및 전문대학 재학생 중 국가장학금(I유형+다자녀장학금)을 지급받은 학생은 41.7%에 불과하며, 반값 이상을 지원받은 학생도 30.1% 그쳤다.

이에 정부는 지난 8월 관계부처 합동으로 ‘청년특별대책’을 발표해 5~8구간 국가장학금(I유형) 지원 단가를 반값등록금 수준으로 인상해 실질적인 반값등록금을 달성하겠다고 밝혔다.

국가장학금 확대는 학생·학부모의 학비 부담 완화라는 분명한 성과가 있다. 그러나 세계 수위의 우리나라 등록금은 여전하고, 학생 개인에게 지급되는 방식이다 보니 매년 수조 원의 재정지원에도 공공성·민주성 확대를 위한 사립대학 견인에도 한계가 있다.

18대 대선 당시 문재인 대통령의 공약이기도 했던 ‘등록금 표준액’ 도입 등으로 실질 등록금을 반값으로 인하해야 한다. 고액 등록금을 낮추고, 그에 상응한 대학지원을 대폭 확대해야 획기적인 교육재정 확보로 공교육비 국가책임을 강화한다는 공약을 이행할 수 있다.

고등교육재정지원 사업 통합·개편, 예산 확대 필요

대학에 대한 재정지원 사업은 그간 평가에 따른 차등지원으로 대학 중장기 발전 저해, 평가 피로 누적, 대학 간 격차 심화 등의 문제를 낳아 지속적인 비판을 받았다. 이에 문재인정부는 6개 재정지원 사업을 혁신지원사업으로 통합하고, 기본역량 진단 결과로 평가를 대체했으며, 발전 계획에 따라 예산을 자율 사용토록 했다.

2019년 첫해 혁신지원사업의 대학지원 예산은 5,646억 원이었으며, 2021년에는 6,902억 원이다.3 2018년 개편 전 6개 재정지원 사업 예산(약 4,600억 원4)보다 확대된 금액이지만, 재정지원사업 방식의 대폭적인 변화에 걸맞은 예산 규모 확대는 없었다.

이는 우리나라 고등교육재정이 부족하기 때문이다. 2020년도 OECD 교육지표(2017년 기준)에 따르면, 우리나라 GDP 대비 고등교육단계 정부 부담 공교육비 비율은 OECD 평균 1.0%보다 낮은 0.6%(최종재원 기준)다.

문재인정부는 고등교육재정 확대 규모와 방안을 제시하지 않은 채 사업별로 상황에 따라 조금씩 예산을 소폭 증액했다. 고등교육재정교부금법 제정 등 근본적인 고등교육재정 확대방안이 필요하다.

학벌주의 극복, 지방대 육성 범정부 차원의 대책 필요

학벌주의와 지역균형발전을 위한 지방대 정책과 관련해서는 범정부 차원의 종합대책이 부재했다. 국정기획자문위원회는 100대 국정과제로 ‘학력, 학벌주의 관행 철폐’를 제시했으나 세부계획은 대입 시 출신 고교 블라인드 면접 도입, 공공기관·지방공기업 블라인드 채용 의무화 및 민간기업 확산 유도 등에 그쳤다.

지방대 육성방안으로는 거점 국립대 집중육성 및 지역 강소대학 지원 등을 제시했다. 이외에도 교육부는 2020년 ‘지자체-대학 협력기반 지역혁신사업(RIS)’을 신설했다. 국회 또한 지난 2월 「지방대학 및 지역균형 인재육성에 관한 법률」 개정으로 지방대학 의·약·간호계열 및 법학전문대학원 등 전문대학원의 지역인재 선발을 의무화했다.

그러나 이러한 사업들이 학벌주의 극복과 지방대 육성에 얼마나 효과가 있을지 의문이다. 범정부 차원의 종합적인 정책으로 진행되기보다 각각의 개별 사업으로 추진돼 시너지 효과를 기대하기 어렵기 때문이다.

4차 산업혁명과 코로나19 등으로 교육정책의 근본적인 전환이 요구된다. 학령인구의 급감은 지방대학 위기를 넘어 지역사회 위기로 확산할 것이다. 사학중심체제, 재정지원 부족, 대학서열화 등 고등교육의 근본문제를 해결하고 고등교육의 질적 도약을 준비해야 한다. 차기 정부에서는 학령인구 감소에 대비하고 미래사회를 준비할 수 있는 고등교육 청사진이 마련되기를 기대한다.