성과급보수제도 문제를 푸는 해법은 단기적으로는 논란이 되고 있는 쟁점 사항을 푸는 방향에서 탐색되어야겠지만, 보다 근본적으로는 교직 발전과 교원의 전문성 발달에 영향을 주는 관점에서 탐색되어야 한다. 즉, 교육조직의 발달과 교원 개인의 전문적 성장에 기여한 성과에 대한 보상급으로 지급하는 방향으로 구안돼야 하며, 교원의 업무 특성을 반영한 모형 정립이 필요하다.
최근 교직사회는 교원 성과급 보수제도(성과상여금제도)가 어떠한 모습으로 정착될 것인가의 향방에 많은 관심이 집중되고 있다. 정부가 성과급 지급을 계획하고자 한 당초 의도는 연공 서열 중심의 분위기를 쇄신하고 실적 중심으로 일하는 분위기 조성을 위하여 근무실적이 우수한 공무원에게 보다 많은 인센티브를 부여함으로써 공직사회의 활성화를 도모하겠다는 데 있었다. 교직사회도 예외는 아니어서 공무원 조직에 적용되는 기준을 일률적으로 적용하려는 시도가 있었으나, 교직사회의 특성상 공무원 조직에 적용하는 기준을 그대로 적용하기 어렵다는 비판 여론에 부딪혀 지급이 보류되는 등 추진 과정에 적지 않은 어려움이 제기되었다.
정부에서는 근무실적이 우수한 자에게 더 많이 보상하겠다는 강한 의지를 표방하고 있는 반면, 성과급 지급 대상자인 교원의 정서는 호의적이지 않고 오히려 냉담하기까지 하다. 무엇을 위하여 성과급이 지급되는 것인지가 분명하지 않고, 성과급을 지급하는 데 필요한 기준과 절차 등에 관하여 교원의 의견 수렴 과정을 거치지 않은 채 갑작스레 추진을 서두르는 상황에 대해 이해하기보다는 또 하나의 ‘통제’ 혹은 ‘경쟁’ 기제로 만드는 것이 아닌가 하는 의구심이 확산되는 경향이 있다.
교직사회가 성과급 지급에 대하여 비판적인 시각으로 강경하게 대응하는 데에는 명백한 논리를 갖고 있다. 다양한 논의 가운데 부각되었던 관점으로는, ‘교직은 일반 조직과는 달리 직급으로 구분되지 않고 교사직과 행정가직으로 구분되며, 교사직의 경우일지라도 재직 학교급과 담당 교과, 학년, 학교 규모, 수업 시간 수 등 근무 부담도가 각기 다른 실정이어서 일률적인 기준으로 상·하위의 네 등급으로 지급 대상자를 선정하기 어렵다’는 점과 ‘성과에 대한 평가의 객관적 방법이 마련되어 있지 않은 상태에서 성과급을 지급하는 경우, 교원간 갈등을 유발하여 교단의 분열을 초래할 가능성이 매우 높으며 교원간 지나친 경쟁 초래와 교원 통제수단으로 악용될 우려가 높다”(교직단체 2001년 1월 9일자 공동 성명 발표)는 점이 있다. 이 밖에도 ‘공무원 조직에는 이른바 목표관리제를 운영하고 있으나 교직에는 평가체제에 목표관리 방식이 도입되어 있지 않은 점’과 ‘최근 교원 부족으로 인하여 모든 교원의 근무 부담이 높아진 상황에서 성과급 미지급 대상자를 선정하기 어려운 점’, ‘성과급이 시행되면 학생들 사이에서 교사의 등급을 매기는 풍조가 생겨날 가능성이 있다’는 등 성과급 지급에 대한 회의적인 관점이 다양하게 제기된 바 있다.
이러한 비판적인 관점에 대응하여 교육인적자원부에서는 교직의 특성을 반영하여 성과급 지급 방안을 탐색하겠다는 입장을 밝히고, 2002년도의 성과급에 대하여는 ‘일정액은 균등 지급하고, 일정액은 초과 수업 수당 형식으로 차등 지급하는 방안’과 ‘교장, 교감, 교육전문직 등 관리직에게만 성과급을 시행하고, 부작용이 큰 교사에게는 적용을 유보하는 방안’을 검토하고 있다. 최근에는 자율연수비로 전환하여 지급하는 방안도 검토되고 있다.
성과급 지급을 논의하는 시점이 정년 단축 이후 다양한 사기 진작 정책이 추진되는 바로 그 시점이었기에 교원들은 내심으로는 성과급 지급에 대한 남다른 기대를 가졌을 것으로 보인다. 교원 부족 등 어려워진 교육여건 속에서 새롭게 개정된 제7차 교육과정의 운영을 위하여 준비하는 노고에 대한 보상 급여로 접근되기를 기대했음직하다. 성과급은 말 그대로 교원 개인이 이루어낸 ‘성과’에 대한 보상급으로 접근되어야지 기존 근무성적평정제도에 의한 ‘평정급’으로 받는 것을 바라지 않는 정서이다.[PAGE BREAK]아직까지 교원 모두가 공감하는 환영할 만한 지급 기준과 절차를 마련하지 못하고 있는 상황에서 금년도 성과급 지급 계획을 수립해야 하는 긴급한 사정에 있다. 교원정책 분야에서 긴급 현안으로 제기되고 있는 상황이니 만큼 어떻게 하면 합리적으로 성과급을 운영할 수 있을 것인지에 관하여 논의를 전개하고 방안을 탐색하는 데 주력해야 할 때이다.
본 고에서는 교원 성과급 문제를 어떻게 풀어야 할 것인가의 해법에 초점을 두어 기술해보고자 한다. 교원 성과급은 어떠한 관점으로 접근되어야 하며, 어떠한 원칙과 내용을 담아 제도화되어야 하는지에 관하여 제안해 보고자 한다.
교원 성과급 보수제도의 개선 동향
최근 미국 등의 선진국에서 전개되는 성과급 보수제도의 개선 동향을 살펴보면, 성과급 보수제도는 보수제도의 개혁과 더불어 교직의 발전 목표와 연관되어 일련의 체계적인 활동 계획안으로 구성되는 체제적인 관점으로 보완·운영되고 있고, 금전적 보수 이외에 비금전적 혜택까지 포함하는 보상(compensation)의 개념으로 지급 범위가 확대되고 있다. 그리고 소수 교원만이 아닌 모든 교원의 전문적 발달을 촉진시키도록 평가체제를 개선하여 성과급제와 연계·운영되고 있다.
미국의 경우, 성과급제가 어느 정도 정착되고 있는 단계에 있는 것으로 보이지만, 성과급을 처음 도입하였던 시행 단계에는 적지 않은 문제를 보여 주었던 경험을 갖고 있다. 미국에서 성과급 운영 계획을 시도하였다가 실패한 것으로 결론짓고 새롭게 개편하여 성공적으로 운영하고 있는 아리조나(Arizona) 주 키레네(Kyrene) 교육구의 경우를 사례로 살펴보면 실패하였던 이유로 ① 성과 기준 척도가 결여된 평가 방법의 미흡, ② 평가 과정에서의 동료 교사 활용, ③ 평가자에 대한 준비 미흡, ④ 재원 부족, ⑤ 교사 참여를 제한하는 인원할당제, ⑥ 다른 교사와의 업적 비교에 의한 시도, ⑦ 매년 계획에 대한 평가 부재, ⑧ 운영 계획에 대한 교사의 반대 등의 다양한 점이 제시되고 있다.
키레네 교육구에서는 진단된 문제별로 대응 전략을 수립하고 성과급 보수제도의 전면 개편을 추진하였다. 성과를 평가하는 방법은 가능한 구체적이고 관찰 가능한 능력을 포함하는 종합적인 평가계획(절차)으로 보완하였고, 평가자에 대하여는 집중 훈련을 실시하는 한편, 운영 계획의 구안과 실행에 교사를 폭 넓게 참여시키는 방향으로 개선하였다.
교사들의 가장 커다란 불만 요인이 되었던 인원할당제는 참여 기회가 제한되지 않도록 개인이 자유롭게 선택할 수 있는 선택권으로 개선하였고, 다른 교사와 업적을 비교함으로써 생기는 문제는 개인별로 업적 성취 기준을 설정하여 성취한 결과로 평가하고 선택 활동을 두어 인원 제한이 없게 개선하였다. 또한, 교사로서의 자질을 갖추었는지를 지속적으로 평가하는 직무 수행 능력 평가 절차를 수립하여 교사의 책무성을 한층 강화하는 방향으로 개선하였다(Downey, 1992;INSERT INTO imsi4 VALUES pp.486∼487).
외국의 운영 사례에서 주목할만한 것은 성과급 보수제도는 교직 발전과 학생의 학업 성취도 향상을 위한 목적과 연계적으로 계획되고 있으며, 교원 개인의 성과를 교수 활동 개선과 전문적 성장을 유인하는 기제로 평가되고 있다. 또한 모든 교원이 교직 발전에 기여하는 방향으로 성취 목표를 정하여 목표 지향적으로 성과를 확인하고 있어 교육조직의 전체 성장을 촉진하고 있는 점이 주목된다.
또한, 성과급 보수제도는 성과급 지급만을 목적으로 운영되는 것이 아니라 우수한 교원을 확보하고 교원 전체의 전문적 성장을 촉진시키는 유인 기제로 계획·운영되고 있고, 실행 계획안은 성과급 보수제도에 영향을 미치는 제반 요인에 관한 검토 절차와 실행 가능한 목표 지향적인 일련의 절차를 수립하게 되어 있을 뿐 아니라 성과에 대한 평가 기준과 절차가 구체적으로 제시되어 있다.[PAGE BREAK]교원 성과급 보수제도의 해법
성과급 보수제도의 문제를 푸는 해법은 단기적으로는 논란이 되고 있는 쟁점 사항을 푸는 방향에서 탐색되어야겠지만, 보다 근본적으로는 교직 발전과 교원의 전문성 발달에 영향을 주는 관점에서 탐색되기를 기대하며, 다음의 해법을 제안한다.
첫째, 성과급 보수제도는 교육조직의 발달과 교원 개인의 전문적 성장에 기여한 성과에 대한 보상급으로 지급하는 방향으로 구안한다.
둘째, 교원 성과급은 교원 모두가 도달해야 하는 성과 기준을 토대로 지급하는 기본성과급과 교원의 개인 사정과 지역 특성에 따라 요구되는 기준대로 지급하는 선택성과급의 종류로 구분하여 운영한다. 교원 모두가 경력이 발달함에 따라 도달해야 하는 여러 단계의 발달 단계를 설정하고 각 발달 단계에 도달해 있음이 인증되는 경우 기본성과급을 공통으로 지급하고 선택성과급은 지역 특성과 실정에 따라 지역별로 자율적으로 기준을 정하여 운영하도록 하되, 교원 개인이 선택할 수 있는 다양한 활동을 제시하고 선택하여 활동한 성과에 대하여 지급할 것을 제안한다.
기본상여금은 일정한 목표 기준을 도달한 성과가 인정되는 경우에 모두 지급하는 것으로 접근하고, 선택성과급은 학교급이나 지역, 학교 종류, 수업 시간 수, 교과 등의 특성을 반영하여 개인 실적별로 지급하는 것으로 접근하는 것이 타당하다. 미국의 키레네 교육구에서 활용되고 있는 선택성과급의 유형을 제시하면, ① 수업 혁신안 개발을 위하여 두 명 이상의 교사의 협력을 목적으로 지급하는 소규모 지원성과급이 있고, ② 동료 교수 수업에 대한 상호 관찰과 협력을 통하여 수업 활동 기술을 향상시킨 성과가 있을 경우 지급되는 성과급, ③ 교사가 부족하거나 특수한 교육 요구가 있는 학생이 있는 영역에 종사하는 교사들에게 지급되는 성과급, ④ 학교 전체의 학생 성취도 증진에 대하여 지급되는 성과급 등이 있다.
학급을 담당하지 않으면서 다른 직무 영역에서 성과를 보인 경우 수당의 성격으로 지급되는 추가 선택 수당이 있다. 추가 선택 수당으로는 학급 담당 교사 이외에 다른 영역의 직무 담당자를 위한 것으로 수석교사, 선임교사, 교직원 발달 강사, 교과팀 지도자, 여름학교 교사, 방과후 활동교사, 워크숍 참여자, 연구 디자이너 및 개발자, 특별 과제 수행 교사, 행정 업무 담당자의 열 가지로 구분되어 지급된다.
셋째, 교원 성과급은 적어도 개인의 성과를 평가할 수 있는 합리적인 평가제도를 토대로 운영되어야 한다. 공무원의 경우 성과급은 목표관리제와 근무성적평정제를 토대로 지급되고 있다. 그러나 교원의 경우 목표를 정하고 관리하는 절차를 거치지 않고 있다. 교육조직과 학교조직에 어떠한 방식으로 기여할 것이며 성과에 대한 기대 목표는 어느 수준에 있는지의 목표를 정하고 목표 달성을 평가하면서 협의하는 절차를 거치도록 체계화할 필요가 있다.
기존의 근무성적평정제도는 평가 목적과 내용, 평가 방법, 평가 도구, 평가 절차 등에서의 전면 검토할 것을 제안한다. 평가체제에서 갖추어야 할 중요한 요건은 평가가 어떠한 목적으로 기능을 수행할 것인가를 결정하는 것이며, 목적을 가장 잘 충족시켜 줄 수 있는 적절한 방법과 절차를 선정하는 것이 중요하다. 우리 나라에서는 평가 결과가 교사 개인의 전문적 성장을 유도하지 못하고 승진을 결정하는 자료로 주로 활용되고 있다. 자기평가보고서를 작성하여 활용하고는 있으나 기본적으로 근무목표를 수립하는 단계와 평가 후 협의하는 단계 등 형성적인 평가 절차가 결여되어 있어 평가제도의 객관성이 결여되어 있다.
넷째, 교원의 업무 특성을 반영한 성과급 보수제도 운영 모형을 정립한다.
교원의 업무 특성을 반영한 성과급 보수제도 운영 모형을 정립하기 위해서는 성과급 보수제도의 운영 목적과 운영을 위한 접근 전략, 그리고 운영 방법과 절차 등에 관한 상세한 내용이 안내되어야 한다. 성과급 운영 목적에서는 어떠한 목적으로 운영되는 것이며, 얻고자 하는 기대 효과는 무엇인지 등에 관하여 제시해 주어야 하며, 접근 전략에서는 교직발전과 교원의 전문적 발달을 도모하는 철학적 관점과 이론적 근거를 제시해야 하고, 운영 방식과 절차에서는 지급 기준과 방법, 절차, 시기 등에 관한 상세한 내용을 제시해야 한다.
[PAGE BREAK]성과급 운영 모형은 크게 기본계획 수립 단계와 운영 방안 실행 단계, 그리고 운영 성과 평가 단계로 구분하여 구안하고, 각 단계마다 다루어야 할 운영 내용 요소를 제시함직하다. 기본 계획 수립 단계에서는 추진 목표와 방향, 추진 전략, 인적자원계획과의 관계, 보수제도 및 정책과의 관계, 재원 확보 계획을 포함하여 제시하도록 한다. 운영 방안 실행 계획 단계에서는 교사 발달 및 유인 계획, 급여 및 성과급 구조, 직무 및 책임별 기준급 설정, 유인 급여 등에 관한 내용을 제시한다. 그리고 운영 성과 평가 단계에서는 학생 학습 결과와 교사 업적 결과, 지역의 교육 추진 실적 등의 평가 정보 수집 및 제시 등의 활동을 포함하도록 한다.
다섯째, 성과급 보수제도의 운영을 위한 접근 전략을 개발함에 있어서는 다음의 기본 원칙을 반영하도록 한다. 즉, ① 교원의 교실에서의 수업 능력을 신장시키고 교직에서 수행해야 할 다양한 직무 수행의 성과를 높임으로써 교직 발전에 기여할 수 있게 계획한다, ② 모든 교원을 대상으로 발달 목표를 설정하고 목표관리제로 운영함으로써 모든 교원이 발달 지향적으로 동기 유발될 수 있게 계획한다, ③ 성과를 객관적으로 평가할 수 있는 합리적인 평가 기준과 체계적인 절차를 갖는 평가 모형을 토대로 계획한다, ④ 교사간의 경쟁보다는 교류·협력 관계를 증진시키고 나아가서는 공동체 의식을 증진시키는 방향으로 계획한다. ⑤ 교실에서 수행하는 수업 활동 이외에 다른 직무를 선호하는 교사가 있음을 인정하고 다른 직무를 수행하는 교사에 대하여도 보상한다.
여섯째, 교직에서 교원 개인의 발달 지향적(development-oriented)인 성취 정신을 높이는 유인체제를 확립하도록 한다. 성취 정신은 교원 개인을 발달 지향적으로 활동하게 자극시킴으로써 교원의 지속적인 전문적 발달을 촉진시킬 수 있다.
거의 모든 교원이 수업 능력의 개선과 전문성 신장을 추구하는 데 주력해야 함을 인지하고 있으면서도 현실적으로 이를 실현할 수 있는 제도적 기반은 취약하다. 교직에 들어온 이후 교직 경력 몇 년째쯤이면 이 정도는 도달해 있음직한 교사의 역할과 능력 수준에 대한 객관적 기준이 마련되어 있지 않고 자격을 주기적으로 관리하는 체제도 확립되어 있지 않다. 교실에서 교사와 학생의 상호작용이 중요하고 교장으로 승진하는 것이 최고의 목표가 아니라는 것에 대부분의 교사들이 공감하면서도 대부분의 교사가 교장으로의 승진을 최고 목표로 삼고 있다.
이는 발달 단계가 승진으로 향하는 것 외에는 다른 경로가 없기 때문이다. 더욱이 교장에게는 여러 가지 금전적 혜택과 부가적 혜택이 주어지고 있어 교장으로의 승진이 최고 목표로 되어 있다. 소수 교사만이 성과를 인정받아 승진하는 현실에서는 소수 교사만이 동기 유발될 뿐이고 교직 발전에 모든 교사들을 동참시키지 못하는 결과를 초래한다. 따라서 모든 교사가 교직 발전을 위하여 담당해야 할 역할을 부여받고 그 역할을 위하여 지속적으로 노력해 가는 발달 단계가 설정되어야 한다.
이런 의미에서 교원 자격의 발달 체계에 대한 근본적인 검토가 이루어져야 한다고 본다. 전문적 성장을 위한 일정한 자격 기준을 설정하고 일정 기준에 도달한 자에 대하여는 성과급을 지급하고 도달하지 못하면 몇 차례의 능력 개발을 위한 프로그램 연수 실시 등의 지원 조치를 취하도록 한다.
미국 키레네 운영 모형에서는 직무 발달 단계와 연관된 점수제를 운영하고 있는데 직무 단계마다 갖추어야 할 네 개 평가 기준을 마련하고 평가 기준에 미달하는 교사에 대하여는 공식적으로 공지하고 1년 동안 능력 향상을 위한 지원 활동을 수행하게 하고 있다. 키레네 계획에서의 직무 발달 단계는 ① 수습단계(Residency Level), ② 전문 수준 1단계(Professional Level Ⅰ), ③ 전문 수준 2단계(Professional Level Ⅱ), ④ 전문 수준 3단계(Professional Level Ⅲ), ⑤ 전문 수준 4단계(Professional Ⅳ)로 구성되어 있다.
교직에 이러한 자격 발달 단계가 도입될 경우 교사 개인별로 발달해 나가는 목표가 성과의 기준이 될 수 있을 것으로 보인다. 이러한 직무 발달 단계를 개발하기 위해서는 교사의 직무 실태에 대한 정확한 분석이 이루어져야 하며, 논의 중에 있는 수석교사제의 도입과 연계하여 검토되기를 기대한다.
