교원의 평가가 최근 각 국가의 교육정책에 있어서 주요한 사항으로 부상하고 있는 것은 교원의 평가 결과를 교원의 자격, 승진, 보수 등에 연계하는 교원정책전략을 강화하고 있기 때문이다. 특히 교원의 승진 및 자격도 어떠한 형태로든지 교원의 보수에 연계되기 때문에, 결국 교원평가에 있어서 핵심 문제의 하나는 이를 교원보수와 어떻게 연계하느냐 하는 것이다.
‘교육의 질은 교원의 질을 넘어설 수 없다’는 말은 교육활동이 있는 곳이면 어느 곳이나 통용될 수 있는 말이다. 이것은 교육활동에서 교원이 차지하는 비중이 막중함을 단적으로 표현하는 것이라 하겠다. 이 때문에 어느 나라든지 교원정책이 교육의 질 향상을 위한 핵심 사안으로 다루어지고 있다. 특히 최근에는 교원의 동기 유발을 촉진하고 교육의 질을 지속적으로 향상·유지할 수 있는 대안으로 교원평가와 교원보수 연계정책에 초점이 모아지고 있다. 지난해 2001년 1월에 부시 정권도 교육개혁안을 발표하면서 성과중심교원평가체제(Merit-Based Teacher Performance Systems)를 도입하여, 높은 성취를 거둔 교사에게 차등 보너스 지급 추진, 교원평가시스템을 발전시킨 주(州)에게 전체 기금 중 1%를 지급하겠다고 발표하는 등 교원의 자질 향상을 위한 노력이 더욱 강화되고 있다.
교원평가와 교원보수의 연계정책은 정책입안자나 국민, 지역사회로 하여금 학교의 책무성을 증진하고 교원의 질을 향상할 수 있다는 믿음을 실현하는 전략으로 활용되고 있다. 우리의 경우도 근래에 국민과 학부모들이 교원의 자질 문제를 집중 거론하면서 교원평가체제 강화가 주요 사회 쟁점으로 부각되고 있다. 이처럼 교육의 질 향상을 가로막는 자질 부족교사에 대한 사회적 압력 요구의 증대는 학생의 학습권 보호 차원에서 더욱 강화될 것으로 여겨진다. 지난해부터 숱한 논란 속에 도입된 교원성과급은 교원평가와 맞물리면서 교직사회에 적잖은 파장을 일으키고 있다. 또한 우리의 경우는 교원성과급제가 작년부터 도입·운영되고 있지만 현장교원들이 학교 현실과 교직의 특성을 무시한 것이라며 심한 반발에 부딪쳐 성과상여금의 본질이 흐려지고 말았다.
교원평가와 성과급 간의 관계는 개인과 조직간의 효율성 및 효과성 증진의 문제로 접근하는 만큼 조직의 목표에 개인의 욕구를 접근시키기 위한 전략이다. 이론적으로는 조직과 개인 간의 관심을 완벽하게 연결시킨다는 것은 불가능하다. 그렇지만 많은 이들이 조직과 개인 간의 차이를 조정하는 방법을 발견하고자 부단히 애써왔으며, 이의 대표적인 방법이 평가를 통한 보수와의 연계이다. 이러한 관점에 비춰볼 때, 이 글에서는 외국의 교원성과급제 운영실태를 살펴보고, 이것들이 우리에게 주는 시사점은 무엇인지를 간단히 살펴보고자 한다.
외국의 교원성과급제 운영실태
미국 미국의 경우, 가장 일반적인 교원보수체계는 먼저 교사로서 경력을 처음 시작하는 교사로서의 최소한의 자격을 갖춘 자에게 지급되는 기본급(basic salary)을 규정하고, 여기에 더 많은 교육훈련을 받거나 혹은 더 경력을 쌓아감에 따라 봉급을 증가시키는 형태인 호봉급제이다. 이때 초임교사의 기본급을 어느 수준으로 할 것인지, 아울러 교육·훈련과 경력에 따라 어느 정도의 봉급을 증액할 것인지를 각 학교자치구에서 자율적으로 결정한다. 따라서 미국의 교원성과급제도 개인단위성과급제와 학교단위성과급제로 구분되는 등 주와 교육구마다 다양한 형태로 운영되고 있다.
개인단위성과급제로는 80년대 중반에 주로 적용되었던 실적급이 대표적인 유형이다. 실적급은 호봉급제의 단점을 보강하기 위해 도입한 것으로 지역에 따라 실적급의 기준이 매우 낮아 거의 모든 교원이 받을 수 있는 상여금(bonus)의 형태도 있고, 또 다른 경우에는 극히 소수의 선택된 교원에게만 실적급을 지급하고 있는 경우도 있다.
[PAGE BREAK]사우스 캐롤라이나 주의 실적급제(Teacher Incentive Program)는 각 교육구의 교원들로 구성된 실적급제위원회를 구성하고 일정한 기준주)에 충족하는 교원을 대상으로 2000불 혹은 3000불의 상여금을 수여하기도 하였다. 또한 펜실베니아 교외 지역의 한 교육구인 몽고메리 카운티는 상위 10~20 퍼센트 교사에게 2800달러까지의 특별상여금을 지급하는 제도를 실시하고 있다. 그러나 교사들은 자신들을 경쟁의 함정에 빠뜨리게 될 것이라는 이유를 들어 반대하고 있다. 그리고 교사의 능력만으로 결정되는 것이 아닌 표준화 학력검사 결과를 가지고 특별상여금을 지급하는 제도는 타당하지 않다는 입장을 보이고 있다.
학교단위성과급제(School-Based Performance Award)는 켄터키와 매릴랜드, 그리고 남·북 캐롤라이나 등 10여개 주 수준에서, 사롯테-캑클런버그와 달라스, 더글라스 지역에서는 교육구 수준에서 이 제도를 적용하고 있다. 특히 더글라스 교육구는 교원노조와 교육구 교육위원회의 협동 노력으로 이 제도를 탄생시킨 곳으로, 최근에 시카고 교육구에서도 교원노조와 학교위원회 간의 1년간의 협상 끝에 성과급을 지급하도록 합의하기도 하였다.
켄터키 주의 경우, 1990년 ‘켄터키교육개혁법(Kentucky Education Reform Act)’을 제정하여 주의 교육체제를 재구조화하였는데, 법 제정 당시에 학생들 학업성취도가 전국에서 가장 낮은 수준이었다. 이 교육개혁법의 핵심 중의 하나는 교원평가 및 책무성체제의 개발이다. 즉, 4학년, 8학년, 11학년 학생들의 수학, 과학, 쓰기, 영어, 사회 교과목에 대한 학업성취도 평가를 실시하고, 그 결과가 성과급 지급 및 책무성 체제의 기초가 된다. 학교성과 개선을 위한 책무성 체제 지표는 6가지 요소로 구성된다. 이들 중 5가지는 읽기, 수학, 사회, 과학, 쓰기 과목의 성취도 평가로 하고, 평가결과는 초보, 보통, 능숙, 우수의 4단계로 구분된다. 나머지 여섯 번째 요소는 학교출석률, 중도탈락률, 성인(직장) 생활로의 연계 등에 의해 평가된다. 개별 학교의 개선 목표는 학교에 따라 차이는 있으나 출발연도와 목표연도 사이에서 매년 1/10씩 개선하도록 설계되어 있다. 성과급이 2년마다 한 번씩 주어지기 때문에 이 프로그램은 전체적으로는 20년 계획으로 설계되어 있다. 매 2년마다 성과 개선 목표를 달성한 학교는 성과급을 지원받으며, 성과금은 전문성 계발을 위한 개인별 상여금 또는 학교 개선을 위한 기금으로 사용될 수 있다. 1994~1995년의 경우에 성과급을 받은 학교에서 교사 1인당 액수는 약 2000불 수준이다. 그 당시 켄터키주 학교들 중 480여 개 학교가 성과급을 받았다. 성과급의 활용방법에 대해서 대부분의 학교에서 학교 교직원들에게 지급하였고, 학생들의 노력에 대한 보상으로 학생활동의 지원에 활용하는 경우도 있다.
영국 영국의 경우, 교원들의 보수 및 근무조건은 ‘교원의보수및근무조건법(School Teachers’ Pay and Conditions Act 1991)’에 의거하고 있다. 이 법에 따라 구성된 교원평가기구(School Teachers’ Review Body)는 교원의 보수를 결정하는데 결정적인 역할을 담당하고 있다. 이러한 가운데 영국 교육고용부 장관이 1998년 2월에 국회에 제출한 개혁녹서(Green Paper)에서 교원보수체계를 개편하여 교원성과에 따라 차등 급여를 책정하고 교원의 경력을 향상시킬 것을 제안하였다. 즉, 신임 교사의 직무수행 능력과 성과가 높은 교사에 대한 차등 급여 정책이 그것이다. 새 급여체계의 특징은 ①당해 목표 달성도 평가를 통한 급여 책정, ②성과급제, ③교사의 능력, 성과, 헌신의 수준에 다른 차등 급여, ④뛰어난 성과를 기록한 교사에 대한 높은 급여 지급 및 전문성 기대 등을 들고 있다.
이후, 영국은 이처럼 기존의 연공서열식 봉급제를 폐지하고 능력과 실적에 따라 임금을 차등 지급하는 이른바 우수교사제도를 도입하고 우수한 젊은 인력 유치를 위해 다른 교사보다 빨리 승진하고 월급도 더 받는 ‘신속승급제도(Threshold Assesment System)’를 도입하였다. 우수교사제도는 교직경력 8년 이상의 교원이 교장 또는 외부전문가에 의한 교육능력 및 전문지식, 학생의 학습향상 들을 전국 수준과 비교평가한 후 뛰어난 교육성과를 거둔 교사에게 월급 이외에 연간 최고 2000파운드 (약 400만 원)의 능력수당을 누적해서 지불한다. 우수교사가 되면 근무연수에 따라 4만파운드~7만파운드까지 받을 수 있어 유럽 최고 수준이 된다.
[PAGE BREAK] 현재 영국 초·중등 교사의 평균 초임이 1만5000파운드이고 상한액이 3만7000파운드임을 고려할 때 파격적인 조치라 할 수 있다. 또한 ‘우수학교시상제도(School Performance Award Scheme)’를 도입하여 매년 성과지표에 의거하여 선정된 우수 학교에 보상을 해준다. 또한 보조 교사는 물론 교직원까지 포함하여 집단 혹은 개인별로 보상을 해주는 집단성과보상제도를 도입하고 있으며, 새로운 체제 운영을 위해 교장과 교사, 교직원들을 위한 연수 기회를 제공하며, 보다 향상된 교육 서비스와 교사 및 학교재단의 요구를 충족시키기 위하여 교사 연금에 대해 검토하고 있다.
뉴질랜드·대만·싱가포르·말레이시아 그 밖에 교원성과급을 도입·운영하는 나라는 뉴질랜드, 대만, 싱가포르, 말레이시아 등이 있다. 뉴질랜드의 교원성과급은 직무수행관리체제(Performance Management System)을 도입하여 교사 개개인이 매년 전문성 기준을 충족시키는지의 여부를 평가받고, 그 결과에 따라 급여를 상향 조정하는 형태이다. 성취도 기준은 ‘교원공인위원회’가 개발한 기준으로 교직을 계속 유지하기 위해 요구되는 기준과 교육부가 개발한 기준으로 능력을 검증받고 급여 인상을 받기 위해 필요로 하는 2가지로 구분되고 있다. 대만의 경우는 1971년부터 초·중등교사에 대한 성과급제가 운영되고 있다. 평가기준 및 항목은 매년 교과목교육, 생활태도교육, 복무태도, 성품 및 행정처리 등 항목을 평가한다. 지급액은 최우수 교원의 경우 기본급을 1등급 상향조정하고 기본급을 상여금으로 지급하며, 우수 교원의 경우 기본급을 1등급 상향 조정하며 기본급의 50%를 상여금으로 지급한다. 싱가포르는 초·중등 교원에게 성과상여금(Performance Bonus)을 지급하고 있는데, 평가방법은 개인의 성과를 교장, 교감 등 관리자가 평가하며, 평가등급은 5개 등급으로 구분되며 연봉을 기준으로 지급액이 차등 지급된다. 말레이시아는 전년도 업무성과에 따라 개인별 연봉을 차등 지급하는 형태이다. 지급액은 상위 10%는 기준인상율의 2배, 차상위 10∼20%는 기준인상율의 1.3∼1.5배, 21∼50%는 기준인상율 적용을 적용하고, 51% 이하는 기준인상율 0%를 적용받는다.
나가며
교원의 평가가 최근 각 국가의 교육정책에 있어서 주요한 사항으로 부상하고 있는 것은 교원의 평가 결과를 교원의 자격·승진·보수 등에 연계하는 교원정책 전략을 강화하고 있기 때문이다. 특히 교원의 승진 및 자격도 어떠한 형태로든지 교원의 보수에 연계되기 때문에, 결국 교원평가에 있어서 핵심 문제의 하나는 이를 교원 보수와 어떻게 연계하느냐 하는 것이다. 교원성과급제는 교원평가를 전제로 크게 개인단위와 학교단위로 지급하는 것으로 구분할 수 있는데, 이를 둘러싼 쟁점이 무엇인지를 구분하여 살펴본 후에 우리 나라에 주는 시사점을 알아보기로 한다.
개인단위와 학교단위 지급간의 쟁점 교원성과급이 개인단위로 지급될 경우에 제기되는 쟁점은 첫째, 교원 개인의 이익을 위하여 동료 교원을 희생시키는 기회주의적 행위를 조장한다는 것이다. 학교교육의 성과는 교원간의 상호의존적인 과정임에도 불구하고 교원성과급제가 교원들로 하여금 협력과 협동을 기피하고 경쟁만을 부추기는 부작용이 크다는 것이다. 둘째, 성과급의 핵심은 교원성과에 대한 평가인데 이것이 매우 어렵다는 것이다. 즉, 동료 교원은 성과급을 받는데 왜 나는 못 받는가, 그리고 성과급을 받기 위해서는 무엇을 해야 하는가에 대해 분명히 설명할 수 있어야 한다. 교원평가를 위한 평가기준이 객관성을 확보하느냐가 핵심이다.
[PAGE BREAK] 셋째, 현실적으로 학생의 학업성취도가 주요 기준으로 활용하는 경우가 많은데 과연 이것이 전부인가에 대한 의문점을 해소할 수 없다는 것이다. 학생의 학업성적은 매우 다양한 요인에 의하여 영향을 받기 때문이다. 또한 학교교육의 효과성이 교육구성원들간의 합의가 되어 있는가 하는 점이다. 학교교육의 목표는 설정할 수 있지만 이에 대한 접근 방식이 매우 다양하기 때문이다.
학교단위로 지급되는 교원성과급은 개인단위로 지급되는 일부 문제점을 동시에 가지면서도 이의 단점을 보완할 수 있는 대안으로 부각되고 있다. 학교단위성과급제를 실시하고 있는 미국의 여러 주 및 학교구들에 대한 비교연구에 따르면, 성과급을 받는 학교의 교원들은 시민들의 인정, 경제적인 보상, 목표달성에 대한 만족감, 학생들의 성취도 향상 등에 대해 긍정적인 생각을 가짐과 동시에 성과급을 받지 못한 학교의 교원들은 시민들의 비판, 전문적인 자존심의 상실, 교직의 자율성에 대한 부정적인 영향 등을 바람직하지 못한 것으로 여기고 있는 것으로 보고되고 있다.
성과급은 학교에서 일하는 모든 사람들에 대해 보상이 이루어지는 것을 의미한다. 집단성과보상은 학업성취도가 전체 교원들의 공동 노력의 총화로 나타난다는 인식에 기초하기 때문에, 현실적으로 학교구성원모두가 학생학업성취도 개선을 위해 공동의 노력을 하도록 독려한다. 학교단위성과급제는 학업 성과에 대한 개별적인 인센티브 제도가 갖는 문제를 피하면서도 결과에 대해서는 초점을 맞출 수 있다는 장점이 있다. 집단성과급에서는 예컨대 학생들의 학업성취가 사전에 정해진 성취 기준을 넘어설 경우, 학교구성원들에게 상여금을 지급하도록 한다. 또한 학교단위성과급은 개별적인 성과가 아닌 집단적 성과에 기초해야만 한다. 이는 학교에 있는 모든 사람들이 해당되는 목표가 제시되어야 한다는 것을 의미한다. 학교단위성과급에서는 평가기준 (학업성취도, 학생과 교원의 출석상황, 학부모 만족 등)이 구체적으로 제시되어야 하며, 아울러 성과에 기초한 보상 프로그램은 업무환경에 대해 교원들이 통제할 수 있도록 실질적인 권한이 뒤따라야 한다. 만약 교사들이 학생의 성과에 책임을 져야 한다면 그들은 조직을 보다 효과적으로 개선시키기 위해 권한을 가질 필요가 있다.
시사점 이상의 외국의 교원성과급 운영실태 및 논의를 통해 우리 교직사회의 보수체계 및 평가체제 개선에 주는 시사점은 다음과 같다.
첫째, 교원성과급제에 대해 무조건으로 비난하거나 배척하기보다는 이에 대한 명확하고도 분명하게 이해하려는 노력이 요구된다. 우리 나라의 경우는 교원성과급을 개인별로 지급함에 따라 나타나는 병폐, 즉 서열화를 조장하는 것에 가장 큰 불만이 되고 있다. 이와 같은 개인별 대상으로 실시되는 성과급제는 교원들간 경쟁을 조장하고 성과급 지급 대상자 선정의 문제 등으로 인한 교원간 갈등과 혼란 등을 야기하기 때문에 지급 방법을 개선해야 함을 시사하고 있다.
둘째, 교원성과급제 도입·운영에 따라 제기된 핵심 쟁점은 과연 학교교육의 효과성·생산성을 무엇으로 설정할 것인가에 대한 교직계의 합의가 절실함을 시사하고 있다. 지금까지 학교교육의 성과는 주어진 교과목을 연간 계획에 의거 가르치는 과정에만 국한되었을 뿐 결과에 대한 논의는 미흡했던 것이 사실이다. 학교교육 효과의 내용이 무엇인지에 논의하는 담론과정이 있은 후에, 교원보수에 영향을 주고받는 구성원들의 참여를 통한 중요한 원칙이 개발되어야 한다.
[PAGE BREAK]
셋째, 교원 보수정책은 당사자인 교원들에게는 그 무엇보다 중대한 관심사항이기 때문에 정부, 교원과 교원단체 및 학부모 대표자 등 교육 주체들간의 협의를 통해서 수립되어야 함을 보여주고 있다. 따라서 우리 나라에서도 교원보수를 비롯한 교원정책의 수립과정에서 교육부 또는 교육청의 정책담당자, 교원단체, 학부모 대표 등이 함께 참여함으로써 보다 실천성이 높은 합리적인 정책을 도출해야 할 것이다. 특히 성과급제도를 수립할 때 교원 대표자들과의 협의는 필수적이다. 교원들이 이 성과급제에 대한 이해, 제도 실시에 대한 교원들의 걱정과 우려, 제도 도입의 목표를 수용하고 이를 달성하기 위한 노력을 위해서는 교원들의 참여와 협의는 필수적이다. 이러한 점에 현행 교원성과급제 합리적 운영을 위해 교육인적자원부 내에 제도개선위원회를 설치·운영하는 것이 바람직한 일이다.
넷째, 교원성과급의 도입으로 교육의 질 향상을 도모하려는 이 제도의 운영을 위한 재원을 독립적으로 확보하는 것이 무엇보다 중요함을 시사하고 있다. 아무리 좋은 취지에서 성과급제를 도입한다 하더라도 재원이 부족하거나 재원조달에 대한 장기적인 전망이 불투명하다면, 교육의 질 향상을 위한 보수체계 개혁은 많은 노력에도 불구하고 수포로 돌아갈 수 있다. 제도 변경에 따른 이행기금(transition funds)은 종종 낡은 구조로부터 새로운 구조로의 이행과정에서 필요하며 성과급 역시 안정적인 기금을 필요로 한다.
다섯째, 교원성과급제는 학교교육의 효과를 평가하는 것인만큼 평가방식을 상대평가가 아닌 절대평가방식으로 운영되어야 함을 보여주고 있다. 특히 단위학교의 1년의 성과를 평가하는 만큼 절대평가가 되어야 한다. 정해진 비율의 학교가 아닌, 성과개선목표를 달성한 모든 학교들은 보상을 받아야 한다. 우수한 조직 여부는 성과개선에 대한 지속적인 보상에 달려 있다. 아울러 교원이 직무수행을 고도화할 수 있도록 교육여건 인프라 투자에 소홀해서는 안된다.
여섯째, 교원성과급의 지급은 교육의 질 향상을 위한 교원동기 유발 차원에서 필요로 하지만 교원보수체계의 검토 위에서 종합적으로 논의되어야 함을 보여주고 있다. 교원보수체계는 현행 연공서열식 보수체계에서 장차 교원의 능력과 실적을 반영하여 교원의 전문성을 유도하는 방향으로 단계적으로 추진되어야 하는 장·단기 교원보수체계로 전환해야 한다.
마지막으로, 교원성과급이 새로운 보수체계 운영을 위해 도입하고 있으므로 이 프로그램이 완전하게 정착될 때까지 ‘지속성’을 견지하는 것은 성공의 관건임을 보여주고 있다. 어떠한 교육개혁방안들도 대부분 도입 초기에는 여러 가지 문제점이 발생되기 마련이고 이는 몇몇 당사자들에 의해 회의적으로 비칠 수 있다. 따라서 제도 도입에 따른 문제 발견시 계획을 수정하거나 당사자들의 적극적 참여를 위해서는 지속적으로 실행되는 것이 전제되어야 한다.
