필자는 이 지면을 통하여 그 동안 수 차례에 걸쳐서 교원 및 교원단체의 정치활동이 보장되어야 할 당위성을 논한 바 있다. 이번에 필자에게 주어진 주제는 특히 교원 및 교원단체의 정치활동과 ‘교육정책의 독립성’에 관한 것이다. 여기에서 우리가 따져 보아야 할 것은 ‘교육정책의 독립성’이란 무엇인가 하는 점이다.
‘교원 및 교원단체의 정치활동과 교육정책의 독립성’에서 우선 교육정책에서의 ‘독립성’의 의미는 별로 어려울 것이 없다고 본다. 아마도 그 뜻은 교육정책을 입안하고 시행하는 과정에서 요구되는 ‘교육의 자주성과 정치적 중립성’을 함축하는 의미로 사용하고자 한 것이 아닌가 생각한다. 문제는 ‘교육정책의 독립성’에서 ‘교육정책’이란 무엇인가 하는 점이다. 이것이 문제가 될 수 있는 이유는 그동안 우리가 논하여 온 것은 ‘교육’의 자주성과 정치적 중립성이지 ‘교육정책’의 그것들이 아니기 때문이다. 교육정책은 최광의(最廣義)로 보면 국가 단위에서 하는 모든 교육 관련 정책을 의미한다고 할 수 있다. 따라서 국회의 교육 관련 입법정책과 행정부의 교육정책, 사법부에서의 일정한 판례상의 경향성도 이러한 의미의 교육정책에 포함될 수 있다고 본다(최광의의 교육정책). 또한 교육정책은 국가의 영도자로서의 대통령이 집권기간동안 세우는 교육정책과 그것을 시행하기 위하여 여당과 정부가 입안하고 추진하는 각종의 입법정책과 교육정책을 의미한다고도 볼 수 있다(광의의 교육정책). 아울러 교육정책을 좁게 생각하면 바로 교육인적자원부 장관이 대통령의 지도와 국회의 입법권의 위임에 의하여 입안하고 추진하는 각종의 구체적이고 직접적인 교육현장 개선 혹은 개혁 정책들을 의미하는 것으로 볼 수도 있다(협의의 교육정책). 필자는 교원 및 교원단체의 ‘정치활동’에 상응하는 의미의 교육정책은 적어도 대통령이거나 혹은 그 이상의 국가가 주체가 되는 광의 혹은 최광의의 것을 의미한다고 생각된다. 그렇게 보면 결국 교육정책의 독립성은 국가의 교육에 관한 모든 공권력의 행사로부터의 자주성과 전문성, 정치적 중립성을 의미하는 것이 될 것이며, 오늘 이것에 대한 논의 역시 그 동안의 이 분야 논의 범주에서 크게 벗어날 수 있는 것이 아니라고 본다. 따라서 필자는 이런 관점에서 그 동안의 교원 및 교원단체의 정치활동 보장의 당위성을 다시 한번 짚어보고자 한다. 물론 논의의 핵심 내용은 교원 및 교원단체의 정치활동이란 구체적으로 무엇인가 하는 문제와 교육정책이 독립성을 의미하는 말로서의 교육의 자주성과 정치적 중립성이란 무엇인가 하는 문제, 양자간의 관계에 관한 문제가 될 것이다.
교원·교원단체의 정치활동 의미와 내용
가. 교원 및 교원단체의 정치활동의 의미 최근 교원 및 교원 단체의 정치활동을 주장함에 있어서 ‘교원’이란 기존의 대학교수 외에 초·중등학교 교사들을 포함하는 것이라고 하겠다. 이것은 중요한 문제이다. 그 이유는 기존에도 대학교수들은 일정한 범위에서 정당가입 등은 교직을 유지하면서도 할 수 있었으며, 직접 피선거권을 행사하여 국회로 진출하는 경우에는 교직을 잠시 휴직하는 방법이 통용될 수 있었던 데에 반하여, 초·중등학교 교원은 이것을 할 수 없었기 때문이다.
[PAGE BREAK]그러나 이제는 이 분들도 이것을 할 수 있도록 하자는 것이다. 물론 초·중등학교 교원이 대학 교수와 전적으로 같은 정도의 정치적 기본권을 행사할 수는 없다고 본다. 그가 하는 일과 근무여건이 대학 교수와 다른 점이 분명하게 인정되기 때문이다.
또한 여기에서 ‘정치활동’이란 헌법적으로는 ‘정치적 기본권의 행사’에 해당된다고 하겠다. 종래 정치적 기본권이라 함은 위에 적시한 헌법 제24조와 제25조상의 참정권만 의미하는 것으로 보았다. 그러나 오늘날에는 학계 통설과 판례가 이렇게 보지 아니한다. 그 의미를 넓게 해석하여 정치적 기본권이라 함은 국민이 정치적 의사를 자유롭게 표현하고, 국가의 정치적 의사형성에 참여하는 정치적 활동권을 총칭한다고 본다. 이 점 역시 교원의 정치활동을 다룸에 있어서는 중요하다. 권리는 그것을 아는 만큼 행사할 수 있다. 참정권만 알던 것과 ‘정치적’ 기본권을 아는 것은 다르며, 그 가운데 ‘정치적 자유권’을 새롭게 확인하게 되는 것은 권리행사의 차원을 달리할 수 있는 문제이다.
요컨대, 정치적 기본권은 이것을 크게 두 가지로 구분하여 생각해볼 수 있다. 한 가지는 헌법 제24조상의 선거권과 제25조상의 공무담임권으로 대표되는 고전적인 의미의 참정권이며, 다른 한 가지는 정치 분야에 대해서 헌법 제21조상의 언론과 출판 집회 및 결사의 자유를 행사하는 것이다. 후자를 우리는 특히 정치적 자유라고 하며, 헌법학계에서는 이것을 위의 일반적인 표현의 자유와 구별하여 정치적 기본권의 일부로 규정한다.
나. 참정권과 그 내용 참정권이란 국가의 구성원인 국민이 국가의 의사형성에 직접 참여하거나 선거인단 또는 투표인단의 일원으로서 선거 또는 투표에 참여하거나 공무원으로 선임될 수 있는 권리를 말한다. 참정권은 국민주권을 구현하는 방법으로서 국민의 참정의 정도에 따라서 간접참정권과 직접참정권으로 구분된다. 간접참정권에는 선거권과 공무담임권이 포함된다. 직접참정권은 국민발안권, 국민소환권, 국민투표권으로 구성된다. 현행 헌법은 간접참정권으로서 선거권과 공무담임권 및 직접참정권으로서 국민투표권만을 규정하고 있다.
참정권은 국가구성원, 즉 국민이면 누구나 그 주체가 된다. 따라서 그 국민의 신분이 공무원인가 아닌가 하는 점은 문제가 되지 아니한다. 다만 공무원의 기본권은 특수신분관계에 기하여 합리적 범위 내에서 필요한 제한을 받으나 법령상의 근거가 있어야 하고, 그 본질적 내용까지는 침해할 수 없다. 그런 점에서 지방교육자치에관한법률이 교원의 교육위원 피선거권을 제한하고 있는 것은 문제이다.
다. 정치적 자유권과 그 내용 정치적 자유권은 국가권력의 간섭이나 통제를 받지 아니하고 자유롭게 정치적 의사를 형성·발표할 수 있는 자유를 말한다. 정치적 자유권은 다음과 같은 내용으로 구성되어 있다.
(1)정치적 표현의 자유
오늘날 정치적 표현의 자유란 정치적 언론·출판·집회·결사의 자유를 말한다. 이 권리는 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 가진다. 정치적 표현의 자유는 여론의 자유라고도 할 수 있다. 정치적 표현의 자유의 주체는 국민이다. 정치적 표현의 자유를 보장함에 있어서 중요한 것은 특히 정당의 정책활동 및 정당 상호간에 교환되는 정책 논쟁 비판을 보도·논평·의견광고로서 게재할 자유를 보장하는 것이다. 따라서 교직단체도 이 자유를 누릴 수 있어야 한다. 그러나 선거운동기간중의 정치적 표현의 자유는 상당한 제약을 받게 된다. 이 점과 관련하여 지난 8월 30일 총선시민연대가 이른바 ‘제3자편의 낙선운동’을 금지한 공선법 제58조와 제59조가 정치적 표현의 자유와 참정권을 침해하였기 때문에 위헌이라고 주장한 것에 대해서 헌법재판소가 청구인의 주장을 기각한 바 있다. 하지만 이 경우에도 그것이 국민의 알 권리를 제한하는 정도에 이르면 위헌이다. [PAGE BREAK]
(2)정당가입과 정당활동의 자유
모든 국민은 일반결사와 마찬가지로 정당결성 및 불결성의 자유를 가지며, 정당가입과 불가입의 자유를 가지고, 당원으로서의 계속 잔류와 탈당의 자유가 보장된다.
그러나 이미 언급한 바와 같이 국가공무원법 제2조와 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원과 교원은 정당의 발기인 또는 당원이 될 수 없도록 규정되어 있다(정당법 제6조). 다만 국·공·사립 대학교의 총장으로부터 전임강사에 이르기까지의 교수들은 예외로 취급되고 있다.
(3)투표와 선거운동의 자유
선거운동이란 특정 후보자의 당선 혹은 낙선을 위한 모든 행위를 말한다. 공선법 제58조 제1항도 선거운동을 이와 같이 “당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위”라고 정의한다. 헌법재판소에 따르면 선거운동은, 논의의 편의상, 당선을 목적으로 하는 것(이하 당선운동이라 한다)과 낙선을 목적으로 하는 것(이하 낙선운동이라 한다)으로 나누어 볼 수 있고, 낙선운동은 다시 이를 나누어 당선을 목적으로 하여 운동하는 후보자 측이 경쟁 후보자의 낙선을 위하여 수행하는 낙선운동(이하 후보자편의 낙선운동이라 한다)과 당선의 목적 없이 오로지 특정 후보자의 낙선만을 목적으로 하여 후보자편 이외의 제3자가 벌이는 낙선운동(이하 제3자편의 낙선운동이라 한다)으로 분류할 수 있다. 후보자편의 낙선운동은 성질상 당선운동의 한 형태로 보아야 할 것이고, 제3자편의 낙선운동은 특정 후보자의 당선을 직접 목적으로 하는 것이 아니라는 점에서 이를 후보자편의 낙선운동과 일응 의미상으로 구별하여 생각해 볼 수 있다.
선거운동의 개념과 구분할 것에 “선거에 관한 단순한 의사표시 등”이 있다. 공선법 제58조 제1항도 그 단서 제1호에서 “선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시”와 제3호에서 “정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지·반대의 의견개진 및 의사표시”는 선거운동으로 보지 않는다고 규정하고 있다.
선거운동의 자유는 민주정치에서 국민의 참정권 행사를 통한 국정 참여를 가능하게 하는 제도로서 정치적 자유 중에서 가장 기본적인 자유라 하겠다. 그러나 선거운동의 자유가 아무리 중요하다고 하더라도 선거의 공정성과 선거공영제를 위하여 이것이 제한될 수 있다고 하는 점 또한 상식이다. 현행법상 선거제도를 규율하는 일반법은 공직선거및선거부정방지법(이하 “공선법”)이다. 공선법에 선거운동을 구체적으로 제한하는 내용을 종합하여 보면 다음과 같다.
첫째, 시간상의 제한이다. 선거운동은 당해 후보자의 등록이 끝난 때로부터 선거일 전일까지 할 수 있다(공선법 59조).
둘째, 인적 제한이다. 일정 범위의 사람들에게는 이른바 제3자 선거운동이 금지된다. 예컨대, 선거사무종사자, 일반직 공무원, 교원(대학 조교수 이상은 예외가 있음), 미성년자 등은 각각 해당 법령에 의하여 선거운동을 할 수 없다(공선법 제60조). 또한 과거 노동조합은 정치활동이 금지를 당하였다. 즉, 노동조합은 특정 정당을 지지하거나 정치자금을 징수할 수 없으며, 노동조합기금을 정치자금으로 유용할 수 없었다. 이것을 위반하면 형사처벌을 받도록 규정되어 있었다. 그러나 공선법과 노동조합및노동쟁의조정법의 개정으로 지금은 이것이 가능하다.
셋째, 방법상 제한이다. 선거운동을 위한 호별방문, 음식물 제공, 기부행위·비방 등은 금지된다.
넷째, 비용의 제한이다. 선거의 부패를 막기 위하여 공선법은 후보자의 선거 비용의 액수를 제한하고 출납책임과 수입 및 지출의 보고와 공개 의무 등을 지우고 있다.
이번에 교총에서 정치활동을 하겠다고 하는 것의 핵심은 바로 선거운동의 자유를 행사하겠다는 것이다. 따라서 교원에게 이것을 금지하고 있는 공선법 개정을 요구하는 것이다.
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교육의 ‘독립성’으로서의 ‘자주성과 정치적 중립성’의 의미
본고의 주제로 주어진 ‘교육의 독립성’이 교육의 자주성과 정치적 중립성을 함축하는 의미를 가진 것으로 볼 수 있다 함은 앞에서 본 바와 같다. 따라서 여기에서는 두 가지 의미를 되짚어볼 필요가 있다.
우선 교육의 자주성이란 무엇인가 하는 점이다. 이것은 정치적 세력이나 종교적 세력 혹은 기타 사회특정 세력으로부터 간섭을 받지 아니하고 교육관계자들이 자치적으로 학생들의 개성과 특기를 살리는 인성 위주의 교육 본질에 맞는 교육을 하여야 한다는 원리라고 본다. 교육의 자주성은 그 자체로써 외부 세력의 교육에 대한 간섭을 배제하는 의미를 내포하고 있다고 본다. 따라서 이 개념은 자연스럽게 교육의 중립성과 통한다고 본다.
교육의 중립성에는 그 외부 세력의 영역에 따라서 정치적 중립성, 사회적 중립성, 경제적 중립성, 문화적 중립성이 포함된다고 본다. 우리가 흔히 기억하는 정치적 중립성은 이러한 여러 가지 중립성 가운데 일부에 해당되는 것이라 생각한다. 즉, 정치적 중립성은 이러한 자주성의 정치적 측면을 반영한 원리라고 본다.
여기에서 한 가지 의문은 왜 헌법은 특히 정치적 중립성만 헌법에 규정하였는가 하는 점이다. 그것은 교육에 대하여 여러 세력들에게서의 중립이 요구되지만 특히 정치권으로부터의 중립이 절실히 요청되기 때문이라고 본다. 그만큼 교육이 정치적으로 오염되면 폐해도 크기 때문이다. 각종 교육정책을 정치적으로 판단함으로써 교육계의 황폐화가 초래된 경우를 우리는 최근에 많이 발견한다. 정년단축 결정이나 그것의 재연장 추진 사건, 이른바 7.20 교육여건개선사업 등이 여기에 해당된다고 본다.
그렇다면 정치적 중립성의 구체적 내용은 무엇인가. 이것은 이것을 준수해야 할 두 주체에 따라서 구별해서 논해야 할 문제로 본다. 이것은 우선은 국회나 정부 등 정치 세력의 자의적인 교육 관여의 근절을 요구하는 것이라고 본다. 다른 한 가지는 교사들의 학생들에 대한 정치적 선동을 금하는 것으로 본다.
교원·교원단체의 정치활동과 교육정책의 독립성과의 관계
이상 논의를 통하여 우리는 교원의 정치활동의 의미와 내용, 교육의 독립성으로서의 자주성과 정치적 중립성의 의미와 내용에 대해서 검토해 보았다. 그렇다면 우리가 이 자리에서 확인할 점은 교원의 정치활동 허용이 교육정책의 독립성을 지키는 데 어떤 영향을 미치는가 하는 점이다. 사실은 이 점이 중요하며, 본고의 핵심이 된다.
이것과 관련하여 교총이 정치활동을 선언하던 당시의 일간지 기사를 보면, 교총은 정치활동을 하겠다는 취지로 교육정책이 정권에 따라 바뀌고 당리당략에 좌우되는 것을 차단하겠다는 점을 표방하고 있다. 그 기사도 교육과 관련된 주요 정책 입안과 실행에 현장의 목소리를 반영하겠다는 교원단체의 주장이 틀린 것은 아니라고 평가하고 있다. 교육계의 많은 사람들은 교원의 정치적 활동을 허용함으로써 정치권이 교육에 대해서 정치적으로 접근하는 것을 견제하여 교육정책의 독립성을 지킬 수 있다고 보고 있다. 필자는 이러한 평가와 교육계의 판단에 동의한다. [PAGE BREAK]우리가 김대중 정부 들어서 목도한 한 가지 분명한 사실은 교육정책이 결코 정치와 독립적인 것이 아니라 철저하게 정치에 좌우되어 왔다는 점이다. 대표적인 것이 교원의 정년단축정책이다. 정부와 국회가 교원의 정년을 단축하겠다고 한 취지의 일부는 이해할 만한 것이다. 가령 노령교사가 국제화시대에 걸맞은 외국어능력과 컴퓨터 활용 능력 등에서도 젊은 교사들을 따라잡기 어려운 점이 있을 수 있다고 생각한다. 그러나 교육계에서는 그런 문제도 기본적으로 교사에게 있다고 하기보다는 시대에 걸맞은 재연수 프로그램을 행정당국이 효과적으로 제시하지 못하였기 때문에 발생하였다고 지적하기도 하였다. 아울러 노령 교사가 가진 다른 장점들이 위와 같은 단점을 상쇄하고도 남는 점이 있다고 주장하였다. 그러나 정부와 정치권은 이러한 교육계의 목소리를 외면하였다. 거기에 IMF 상황을 타개하는 데에 효율적인 한 가지 방법으로 젊은 인력들의 취업기회를 확보하기 위한 방편으로 정년단축이라고 하는 수단을 활용한 점이 인정된다. 이로써 정부는 교육 본연의 논리보다는 경제논리와 정치논리에 따라서 이 정책을 강행했다는 비판을 벗어나지 못하고 있다. 그 결과 교육인력의 질은 오히려 전반적으로 퇴보했다는 평가가 나오고 있으며, 교육의 황폐화를 걱정하는 단계에까지 이르렀다.
따라서 교육계는 이러한 정치 종속적인 교육정책의 추진과 그 폐단을 다시 되풀이하지 않기 위해서라도 선거와 집권에만 관심이 있는 정치권에 대해서 선거권을 행사함으로써 심판하는 방법을 강구하는 것이 가장 효과적이라는 판단을 한 것으로 보인다. 교육계의 움직임이 선거에 미치는 영향력을 의식한다면 임의로 교육정책을 결정하지는 않지 않겠는가 하는 점이다. 따라서 교원단체는 선거운동기간중의 특정 후보에 대한 지지 혹은 반대의 의사표시권을 확보함으로써 그 영향력을 최대한 효과적으로 발휘하고자 하는 것이다. 이것은 일종의 역설이다. 정치로부터 교육정책의 독립성을 확보하기 위해서 교원들이 오히려 정치활동을 해야 하는 상황이 되기 때문이다. 필자는 이러한 판단이 전혀 근거가 없다고 보지 않는다. 판단에 현실성이 있으며, 효과를 거둘 수도 있다고 본다. 금년의 지방자치단체선거와 대통령선거는 그런 점에서 하나의 실험무대가 될 수 있다고 본다.
다만 우리는 교원의 정치 참여에 있어 가장 중요한 전제는 교단이 혼탁한 정치 현실로부터 격리되고 보호돼야 한다는 점이다. 따라서 교사의 정치활동 자체는 법으로 허용하되 교육현장이 정치 바람에 오염되는 것은 철저히 차단해야 한다. 그러기 위해서는 법으로도 물론 감시해야 하겠지만 무엇보다 중요한 것은 교원들 스스로의 양식이다. 교실에까지 의무보다 권리를 앞세운 정치 바람을 몰고 온다면 교사들 스스로 교권을 포기하고 단순한 이익집단으로 전락하는 일임을 잊지 말아야 할 것이다.
