김용신 | 서울교육연수원 교육연구사

Ⅰ. 들어가며

교육 현장에 나타나고 있는 다양한 차원의 문제점들을 가만히 들여다보면 교육계 내부의 갈등 양상이라고 단정짓기에는 어려운 모습들을 발견할 수 있다. 겉으로 보기에는 교사, 학부모, 교장, 학생이 혼란의 주인공으로 등장하지만 주요 원인제공자는 정치권과 교육관료들이라는 인식이 앞서는 것이 사실이다.
바꾸어 말해, 교육 주체들이 우리 나라 교육 현실에 대해 걱정하며 바른 길을 찾아가기 위해 노력하는 상황에서 이를 도와주어야 할 입장에 서있는 교육정책 결정권자들이 오히려 혼란을 부추기고 있다는 인식을 지울 수가 없다. 이러한 사실을 예증해주는 수많은 사례들 중 몇 가지를 나열하면, 무리한 교원정년단축으로 인한 초등교사의 극심한 부족, 수요자 중심 교육의 편향 논리로 인한 교실 붕괴, 정치적 협상에 의해 모호하게 탄생한 교원노조법으로 인한 교단 갈등, 형식적인 교원의 전문성과 자율성 보장 구호의 반복에 의한 피로감 누적 등이다.
이와 같은 교육현장 혼란 정책은 김대중 대통령의 ‘국민의 정부’를 환란(換亂)은 극복했지만 교란(敎亂)을 가져온 정부라는 비판을 받게 했고 교육에 대한 국민과 교사들의 뿌리깊은 불신을 초래하였다. 교육은 정치나 경제 논리, 혹은 행정 논리로만 이끌어 나갈 수 없는 것, 특정 집단이나 세력의 수단이어서는 안 되고 오직 교육 본연의 논리로만 풀어 나갈 수 있는 영역이라는 사실을 망각한 결과인 셈이다.
여기서 중요한 것은 참여 정부가 들어서면서 ‘참여’와 ‘자율’이라는 코드가 강조되는 분위기 속에서도 여전히 강한 교육 불신 경향이 해소되지 못하고 있다는 점이다. 국정감사 자료 수집 차원에서 실시한 교육위 소속 국회의원의 여론조사 결과, 교사의 61%가 NEIS로 인한 교단 갈등의 원인이 교육부에 있다고 응답했으며, 참여정부의 교육부 정책에 대한 불신도 90%에 달하고 있고, 단지 1%의 교사들만이 신뢰를 보내는 것으로 나타났다. 이것을 야당 소속 국회의원의 여론조사 결과로 치부하려는 일부 세력들이 있으나 우리 나라 교육현실을 바라보는 국민들의 입장과 크게 다르지 않다는 점에서 결코 가볍게 넘길 일이 아니다.
실제 교육을 담당하는 교사들이 교육정책의 대부분을 믿지 못하고 흔들리는 현실에서 좋은 수업, 좋은 교육이 이루어질 수 없다. 이런 상황이 지속적으로 반복될 경우 국민의 교육에 대한 불신의 골이 더욱 깊어져 국가의 기초 질서 형성을 맡고 있는 교육 부문의 붕괴로 이어지게 되며, 우리 나라의 정체성에 대한 의문마저 제기될 지 모를 일이다. 따라서 교단의 안정성 회복을 통한 수준 높은 교육력 확보를 위해 교육정책 불신에 대한 원인 분석과 향후 대응방안 마련이 시급한 실정이다.

Ⅱ. 무엇이 문제인가?

학교 현장에서 교실 수업을 진행하는 교사들이 교육정책을 불신하고 교직에 대한 사명감 수준의 신념을 가지기 어려운 까닭은 교원정책 참여, 교원의 전문성, 학교 운영 차원에서 규명해 낼 수 있다.
첫째, 교원정책 참여의 문제는 두 가지 측면에서 접근이 필요하다. 교사를 교육 주체로 인정하는가와 교단에 영향을 주는 정책결정 과정에서 중요한 역할을 수행할 수 있도록 실질적인 참여를 인정하는가의 문제이다.
교사가 교육 주체임은 교수-학습 과정의 주도적 참여자로서 지위가 존재하는 한 재론의 여지가 없다. 그런데 계속 교육 담론의 화두로 거론되는 이유는 교육 주체로서 교사의 위상이 의심스럽거나 인정받지 못하기 때문이다. 이것은 국민의 정부 초기에 전반적인 사회 개혁을 추진하는 과정에서 교사 집단을 희생양으로 삼아 과도한 정년단축과 교사를 무시하는 정책을 수행하면서부터 비롯된 교권 경시 풍조를 반영하는 현상으로 볼 수 있다.
이러한 상황에서 교사가 교육정책 결정과정에 참여하여 실질적인 영향력을 행사하는 것을 기대하는 것은 난망한 일이 될 것이다. 우려할 만한 것은 교육 주체의 참여와 자율을 통한 참여 교육을 주창하는 참여 정부에서도 교사의 정책결정 과정 참여를 선언적·형식적 수준에서 허용한다는 점이다. 이것은 교육부가 교육 현장의 갈등을 완화시키고자 조직한 ‘교육현장안정화대책위원회’ 20명의 위원 중 현장 교사가 중등 1명만 참여하고 있다는 사실에서 증명된다. 교육 현장과 겉도는 정책과 해결 방안들이 나열되고 마는 것은 구색맞추기식 교사 참여에서 그 이유를 찾아봄이 옳을 것이다.
둘째, 초등 교원의 전문성은 교육대학을 졸업하여 교사자격증을 소지하고, 정식 교사로 임용되어 아이들을 가르친다고 해서 저절로 확보되는 것은 아니다. 교사로서의 전문성을 지속적으로 살려 나가기 위한 근무환경, 현직연수, 사회적 대우 등이 전제되어야만 초등 교원의 전문성은 현실적으로 보장되는 것이다.
초등 교단의 경우 35명 이상의 다인수 학급에서 주당 30시간이나 되는 다량의 교수-학습 지도와 생활지도를 제대로 해내기도 버거운데 봉사활동, 특별활동, 공문 등 잡무처리에 근무시간을 할애하다 보니 도저히 양질의 교육 서비스를 아이들에게 제공하기 어려운 여건이 조성되고 마는 것이다. 게다가 초과 근무 시간을 통해 교재 연구를 하고 싶어도 이를 허용하지 않는 제도화된 학교 문화와 교사 연구실과 도서실 등 시설 부재라는 악환경이 버티고 있는 실정이다.
또한, 정보화로 대변되는 변화의 시대에 적합한 현직연수 과정이 제공되어야 지식 생산 참여자로서 초등교원의 전문성과 사회적 위상을 제고할 수 있다. 그러나 주로 방학을 이용한 단기 연수만이 가능하고 학기중에는 수업과 생활지도, 기타 잡무 처리에 허둥대면서 초단기 연수를 하다보니 교육대학에서 습득한 것을 유지하기도 어려운 상황이 되는 것이다. 여기에 아쉬운 것은 선생님 존중 풍토가 사라지면서 나타난 공교육 경시 풍조가 만연하여 기존의 전문성마저 사회적 용인을 상실할 위기에 처했다는 점이다.
셋째, 학교 운영 차원에서 본다면 단위학교 조직과 운영 참여자, 자율 근무의 제도화 문제가 가장 크다. 초등교육의 전문성에 알맞은 조직 체계와 운영 체제, 자율성 보장 등이 미흡한 상황에서 초등 교단과 교육의 안정성을 확보한다는 것은 어려운 일이다.
초등 교단의 경우 단위 학교가 주로 행정 편의 위주로 조직되고 교과 업무를 겸하다 보니 정작 중요한 교과지도조직이 활성화되지 못한다는 단점이 있다. 즉, 교무와 연구, 과학정보, 생활, 특활, 체육, 학년부장 등 학교 행정 조직으로 구성되어 있는 것이 현실이다.
또한, 단위학교 운영 면에서 학교 안정화를 저해하는 요인으로 종종 작용하는 것은 아이러니 하게도 학교 운영을 잘하기 위해 설치한 학교운영위원회와 교원단체의 단위학교 조직이다. 학교운영위원회의 정치화와 학교장과 교사가 주도할 수 없는 법적 체제, 교원단체 간의 학교 운영을 둘러싼 갈등은 새로운 국면을 맞고 있는 상황이다.
그리고 중요한 것은 교사의 자율근무체제가 아직도 실현되지 못하여 항상 불만과 갈등의 씨앗으로 작용한다는 점이다. 교사가 수업과 생활지도 이외의 시간에 스스로의 책임 하에 교내외에서 전문성 신장 활동을 진행할 수 있는 제도적 뒷받침이 공고화되어야 할 것이다. 대학원조차 학교관리자와 동료 교사들의 눈치를 보며 다녀야 하는 근무 환경은 초등 교원이라는 자부심과 전문성을 스스로 의심하게 하는 자충수적 요인이 되는 것이다.

Ⅲ. 초등 교단 안정화 방안

초등 교단의 안정화를 지향할 수 있는 정책 방향은 위에서 지적한 저해 요인들을 감소시키거나 제거할 수 있도록 초등 교단을 바라보는 기본 관점의 변화와 제도적 방안 마련을 통하여 제시해 볼 수 있다.
첫째, 초등교원을 실질적인 교육개혁과 사회변화의 주체로 인정하여 교육정책 결정과정에서 단순한 참여자가 아닌 ‘중요한 영향력을 행사하는 참여자’가 될 수 있도록 기본 관점을 바꾸어야 한다.
초등교원의 교육 주체성 불인정은 무리한 교원 정년단축과 같은 잘못된 정책 결정을 내리게 하여 초등 교원의 극심한 부족 현상을 초래했으며, 중등 자격증 소지자의 교육대학 편입이나 단기 연수 등을 통한 초등 교원으로의 임용이라는 편법 정책을 사용할 수밖에 없는 처지로 교육 당국을 내몰고 있음이 사실이다.
따라서 앞으로는 실제로 아이들을 가르치고 있는 초등교원을 정책 결정의 ‘중요한 행위자’로 인정하여 교육 현장의 문제점들을 제대로 지적하게 하고, 교육 현장과 밀착되는 해결 방안을 제시하게 하여 궁극적으로 아이들과 학부모들에게 신뢰와 존경을 받는 초등 교단이 되도록 새로운 제도와 문화를 만들어 나가야 할 것이다.
둘째, 초등교원이 전문성을 지속적으로 유지하고 발전시켜 나갈 수 있는 체제가 마련되어 수준 높은 교수-학습 활동이 이루어질 수 있도록 다양한 정책들이 추진되어야 한다.
초등교원의 경우 다인수 학급과 다량의 수업 시간, 기타 업무 처리 등이 늘 전문성 저해 요인으로 작용하여 근무에 대한 불만을 초래하고 있는 만큼 이에 대한 정책적 대안이 마련될 필요가 있다. 최근 교육부가 발표한 2004년과 2005년의 교육대학 정원 1000명 증원 방침은 이러한 문제점을 해결하기 위한 방안이 될 수 있으며, 학사학위 소지자의 보조교사 채용, 교무업무처리 사무원의 정식 증원 등의 대안이 필요할 것으로 본다.
또한, 초등교원의 학기중 연수를 줄이거나 아예 없애 수업과 생활지도에 전념하게 해주고 방학중 단기연수를 원칙으로 제시할 필요가 있으며, 현재 시행되고 있는 해외파견 장기연수, 혹은 한국교원대 파견연수와 같은 제도를 11개 교육대학이나 각 시·도 연수원에도 적용하여 초등교육의 전문성을 지속적으로 신장시킬 수 있는 안정적인 제도를 마련해야 할 것이다. 대학이나 극소수 사립학교에서 시행되고 있는 교원의 안식년제는 위와 같은 연수 체제의 기본적인 변화와 함께 추진되면 더욱 효과적으로 추진될 수 있을 것이다.
셋째, 교육전문조직다운 학교 운영이 이루어 질 수 있도록 행정과 교과의 균형 조직, 운영 제도의 재고, 자율성 보장 조치 등이 선행되어야 초등 교단의 안정화에 보탬이 될 수 있을 것이다.
현재의 초등 단위학교 조직이 행정 위주로 짜여져 있는 것은 교과교육을 강조하고 있는 초등 교육계의 흐름을 반영하지 못한 것일뿐더러 중등과의 차별 요인이라는 비판을 받고 있는 것이 사실이다. 따라서 교과교육부장 제도를 법규화하여 초등교육의 전문성을 실현시키고 단위학교의 교육력을 제고해야 한다.
단위학교의 특성을 살리고 민주적 학교 운영을 가능하게 하며 지역 사회의 교육 환경을 극대화하기 위해 탄생한 학교운영위원회의 운영 체제는 반드시 재고되어야 한다. 학교운영위원회의 정치화를 방지하기 위해서는 현재 시행되고 있는 교육감과 교육위원 선거제도를 변화시켜 학교운영위원 선거인단제에서 민주적 원리에 충실한 주민직선제로 바꾸어야 하며, 학교운영위원장을 학교장이 겸직하게 하거나 위원장 피선거권의 제한을 철폐하여 운영위원이면 누구나 위원장이 될 수 있는 민주적 장치를 서둘러 제시해야 할 것이다.
또한, 교원단체 소속 교사들간의 불필요한 갈등을 줄이기 위해서 원칙적으로 단위학교 내에서의 교원단체 활동을 금지하고 교원단체 내부조직 차원의 활동만을 허용할 필요가 있으며, 특히 학교 운영에 있어서는 특정 교원단체 소속교사로서 관여할 가능성을 열어두어서는 안 될 것이다. 이를 위해 선행되어야 할 것은 한국교총과 교원노조로 이원화된 비효율적인 갈등 협상 구조를 개선하기 위한 교원단체 관련법규의 개정이 의회와 교육부 주도로 마련되어야 할 것이다.
끝으로 초등 교단의 안정화 정책으로 강조되어야 할 것은 초등 교원의 자율근무체제의 적극적인 보장이다. 수업과 학생 생활지도 이외의 시간을 초등교사가 개별적인 전문성 실현 수단으로 활용할 수 있도록 근무체제의 제도적 조정이 있어야 한다. 불필요하게 교실에 남아 근무하거나 의무적으로 퇴근해야 하는 지금의 학교문화로는 초등교원의 사회적 위상과 자긍심을 제고할 수 없음이 현실이다. 역동적인 근무환경을 조성하여 다양한 연수와 재충전 기회를 일상적으로 마련해 주고, 필요하다면 24시간 교재 연구를 할 수 있는 교사 연구실 등의 학교시설 확충이 있어야 할 것이다.

Ⅳ. 나오며

참여 정부가 들어서면서 교육부가 제시한 2003년도 교육인적자원정책 기본방향을 보면, 교육개혁과 지식문화강국 실현이라는 커다란 목표 아래 교육 주체의 참여와 자율을 통한 참여 교육이라는 구체적인 슬로건을 제시하고 있다. 또한 ‘교육혁신위원회’나 ‘교육현장안정화대책위원회’등을 조직하여 현안으로 대두된 현실적인 교육문제를 해결하기 위한 노력도 경주하고 있음이 사실이다.
이것은 국민의 정부 초기에 나타난 교육개혁 대상으로서의 교사, 혹은 사회 기강 잡기 차원의 희생양으로서의 교육 무시 정책의 수행 등과 비교하여 보면 참으로 다행스러우면서도 희망을 갖게 하는 정책 방향이라고 볼 수 있다. 그러나 참여와 자율을 강조하면서도 이전과 마찬가지로 초등교원을 ‘영향력 있는 참여자’ 또는 ‘중요한 행위자’로 인정하지 않는다면 초등 교단의 안정화를 통한 공교육의 내실화와 수준 높은 대국민 교육 서비스 지원은 요원한 일이 되고 말 것이다.
실제 교육의 질을 판가름하는 초등 교육현장의 전문가로서 초등교원을 진정한 교육주체로 인정하고, 이를 기본 관점으로 하여 초등교원의 적극적인 참여 아래 교원정책을 결정·시행하여 교육현장 적합성을 극대화하며, 초등교원의 자율성을 제도적으로 보장하여 교육 책무성을 확보해내는 방향으로 초등 교단 안정화 정책을 꾸준히 추진해 나간다면 우리 나라 교육의 신뢰와 수준을 높이는 발판이 될 것으로 확신한다.