제7차 교육과정기 교과서들은 내용, 편집, 외양 측면에서 많이 향상되었다. 그렇지만 학생과 교사에게 가장 좋은 질의 교과서를 확보하여 제공한다는 측면에서 볼 때 우리 교과서 제도는 여전히 개선되어야 할 점이 적지 않다. 이 글에서는 우리 나라 교과서 제도의 문제점을 밝혀 보고 그 대안을 찾아보기로 한다. 질 높은 교재를 확보하고 공급하기 위해서 교과서 제도는 국정제보다 검정제로, 검정제보다 인정제로 이행되는 것이 바람직하다. 나아가 장차 검정제보다 인정제로 이행되면 교과서 선정 기준이 분명해져야 하고, 공정한 채택이 이루어지도록 하는 장치가 있어야 할 것이다.
국정 축소하고 검인정 확대해야, 자유발행제는 재검토 되어야
현재 초등학교 교과서를 비롯하여 국어, 국사, 도덕 등 국정 도서가 적지 않은 비중을 차지하고 있다. 국정 중 많은 것들이 시장 실패 부분이 아니며, 생각보다 외부효과가 적음에도 여전히 국정으로 묶어두고 있다. 실업계 교과서나 특수 학교 교과서와 같이 시장 실패이면서 외부 효과가 큰 것은 교육복지 차원에서 국정이 유지되어야 할 것이다.
의무교육기 공통필수 교육과정임을 감안하더라도 국가교육과정 기준에 대한 독점적 해석권과 교육 내용 결정권의 독점을 과도하게 인정하는 면이 있다. 국정 교과서는 국가 이데올로기를 반영할 수 있고, 전 국민의 기초 학력을 보장할 수 있고, 값싸게 교재를 확보할 수 있는 수단이 되기도 하지만, 교재의 질을 향상시키는 데는 한계가 있으며, 역사나 사회과의 경우 당대 정권의 이해관계에 휘둘리기 쉽다. 더구나 우리 나라가 일본, 중국 등과 영토, 역사 등을 둘러싸고 이해관계가 첨예하게 부딪힐 때 다른 나라들은 여러 가지 교과서 중에서 한 두 가지가 문제되는 견해를 자율적으로 전문학술적으로 표현했다고 둘러댈 때, 우리들은 국정 교과서로 표현된 한 가지 견해로는 협상과 타협의 여지가 없는 경우가 적지 않다. 고로 국정은 국정 견해라는 단일 시각으로 오히려 국익을 손상시키는 경우도 적지 않다. 상대국에서 우리에게 왜곡시비를 불러올 만한 견해를 가진 다종의 교과서가 존재해야 비로소 다른 나라의 교과서 내용 왜곡 문제에 관한 협상 카드를 만들어 낼 수 있다.
[PAGE BREAK]예·체능 분야, 수학 및 과학 기술 분야, 그리고 국어, 사회 순서로 점진적으로 검정제로 전환하는 것이 바람직하다. 국정 교과서의 연구개발에 대한 투자 확대와 검정 확대에 따른 의무교육기 학생들에게 교과서를 무상 공급하는 방법은 e-book의 확대, 교과서로 발행될 것들에 대한 제한, 학생용보다 학교용, 학년용, 학급용, 교사용 등 공급 대상의 다양화, 대여제 확대 등으로 가능하다고 본다. 교사용 지도서는 여러 면에서 검정에서 제외하여 인정제로 가야 한다.
국정을 축소하고 검인정을 확대하더라도 자유발행제는 교과서 제도로서 재검토되어야 한다. 단순히 도서 출판의 자유를 의미하는 것이 곧 학교교육용 교재 출판과 채택의 자유를 의미하지는 않는다. 출판의 자유가 인정되는 속에서, 학교수업용 교재들은 언제나 특정한 거름 장치를 거쳐 제공되어야 할 것이기 때문이다.
도서의 내용 중에는 검정 공통 기준에 나타난 바와 같이 국체를 위협하거나 인간의 존엄성을 해치는 것도 스며들 수 있기 때문이다. 나치즘에서 보듯이 ‘자유’가 민주주의를 말살하는 것이어서는 안 되며, 인간의 자유와 평등을 억압하는 것이어서도 안 된다. 자유라는 이름으로 성숙기 학생들의 심신의 건강을 해치는 내용은 학교 교실에 들어와서는 안 되기 때문이다. 교사에 의한 자율 채택제라고 하더라도 개인의 판단에 맡길 수는 없으므로 국·검인정제로 교과서 제도는 충분하다. 도서 출판은 누구나 자유롭게 할 수 있으며, 현행 제도 내에서도 어느 출판물이든 교육과정기준을 존중하는 범위에서, 교육구성원들의 공론을 거쳐, 교실로 들어올 수 있기 때문이다.
교재 정책의 책무성 확립 요청된다
검정 정책 결정과 정책 시행이 일원화되어야 하고 정책 결정과 시행의 개선을 위한 연구가 안정적으로 이루어져야 한다. 우리 나라의 검정 과정은 비상설 조직인 검정심의회에 완전 위임하기 때문에 정부는 심의 과정의 구체적인 사항을 파악하지 못한다. 일본은 문부성의 전문위원(구 교과서 조사관)이 교과별 검정 전 과정을 주도하고 책임을 지며, 대만은 국립편역관이, 미국은 주교육부에서 담당하는 데 비해 제7차 교육과정 아래에서 정부의 검정 관련 책임과 권한은 미약한 편이다. 2002년 여름 한국근·현대사 교과서 파동에서처럼 교과서 검정제도의 정책 결정과 시행의 분리가 일어나 문제나 쟁점이 발생하였을 때 책임 소재가 불분명하고, 역할의 분산이 일어나고 있다. 검정 계획과 시행을 정부와 출연 연구소가 분담하여 권한과 책임이 분명하지 아니한 것이다.
교과서를 검정하는 일은 판매와 이윤을 동기로 하는 민간 교재 발행사의 시장 진입을 허용하거나 금지하는 준사법적 행정처분행위이다. 마치 정부의 인·허가 행위나 법조인과 의료인이 전문적 판단과 결정을 하는 행위와 유사하다. 그러므로 교과서 적부 심사를 위한 엄정한 기준 설정과 전문적 판단에 의한 기준 적용이 필요하다. 또한, 검정에서 교과서 적부 심사 결정은 저작자, 학교수업용 교재 발행사, 교원과 학생, 학부모, 관련 사회단체 등으로부터 언제나 이의 제기가 뒤따를 수 있다.
[PAGE BREAK]검정 결과에 따라 부적격 판정을 받은 저작자와 학교수업용 교재 발행사가 판정의 타당성에 대한 이의를 제기하거나 행정소송을 할 수 있으며, 사회(언론, 이익단체, 정치권 등)는 합격된 교과서의 내용에 대한 보편 타당성 문제를 제기하며, 특히 학파에 따른 상호 견해차가 교과서를 둘러싸고 대립되는 경우가 적지 않다. 쟁점 발생이나 이의 제기 시 교과서 정책 결정과 집행의 분리로 책임 소재가 불분명하고 적절한 대응이 되지 못하고 있다. 그러므로 이의 제기를 잘 수용하여 처리하는 안정적 기구와 기관이 필요하다. 책임 소재를 분명히 하는 검정제도가 정립되어야 할 것이다. 또한 정책 결정과 시행 과정을 개선하기 위한 연구도 안정적으로 이루어져야 할 것이다. 정책 결정, 정책 집행, 사후 관리는 일관성과 실효성을 위하여 정부가 공공 권한을 배경으로 수행하고, 연구소는 정책 집행 대신 정책을 지원할 수 있는 연구에 집중하는 것이 역할분담으로서는 바람직하다. 예컨대, 교육부가 ‘정책 결정, 집행, 사후 관리’를 하고, 한국교육과정평가원에서 ‘교육과정과 교과서 연구’를 역할 분담하는 것이 한 방안이다.
교과서 내용 전면 개편보다 점진적 개편을
교과서를 전면 개편하기보다 꾸준히 수정 보완해서 판(版) 수를 거듭하는 체제로 바꾸어 가야 할 것이다. 현재 국가교육과정기준의 전면 개정에 따라 교과서 전면 개편이 이루어지고 있으며 검정 주기도 정해져 있지 않고 교육과정에 연동되어 있다.
전면 개편된 교과서는 약간의 수정 보완만 거치는 초판만 내고 사라지는 셈이며, 개정판, 3판, 4판을 거치며 계속해서 꾸준히 수정해서 질 높은 교재로 만들어 가는 것을 방해하고 있다. 특히 초등학교 교재 내용은 크게 변화하기보다 상대적으로 안정적이어서 표현 방식과 구현 방식의 차이를 가져오는 것에 불과하다.
전면 개편하는 교과서는 제작비가 많이 들고, 검정 심사비가 비싸며 검정 심사를 단기간에 해야 하기 때문에 내용의 질을 심의하는 데 한계가 있다. 교재 발행사는 교과서를 학생 개인 휴대용으로 만들기 위해 책의 부피와 무게를 제한하고 사용 후 폐기 처분하는 소모품으로 간주하고 제작하여 왔고, 학생들은 소모품처럼 사용하고 버리는 버릇이 오랫동안 계속되어 와서, 교육적으로 바람직하지 못한 낭비가 적지 않다. 심의 검정 뒤에도 학교수업용 교재를 수정 보완하는 체제를 유지하고, 일정 기간 쓰고 버리는 교과서가 아닌 개정판, 3판, 4판으로 판수를 거듭하는 질 높은 교과서를 만들어 가야 할 것이다.
교과 특성 등에 따라 다양한 교재 개발 필요
교과 특성, 수업과 학습에의 교과서 의존도에 따라 교과서를 학생 개인용, 교사용, 학급용, 학년용, 다학년용, 학교용 등으로 다양화해야 할 것이다. 현재는 교과 특성이나 수업과 학습에서 교재 의존도를 고려하지 않고 모든 교과에 걸쳐 학생이 1인 1책을 소유하도록 하고 있다.[PAGE BREAK]즉, 학교에서 가르치는 교과목에 모두 교과서를 만들고, 교과별로 학생 1인당 1책 이상 손에 들려주어야 한다는 관념에서 벗어나지 못하고 있다. 특별히 실기, 실험, 실습용 교육 내용이 많아 주 교재를 교과서 형태로 개발할 필요가 없는 것조차 교과서로 개발되고 있다. 서책 형태의 교과서를 벗어나, 시각예술을 주로 다루는 미술, 청각예술을 다루는 음악, 운동기능을 다루는 체육, 소프트웨어가 필요한 컴퓨터 등의 교과서는 교과 특성을 반영한 오디오, 비디오, 멀티미디어 자료 형태의 교재로 개발 보급되어야 한다. 또한, 수업과 학습에서 교과서 의존도가 낮은 교과의 경우 학년별 학기별 1인 1책보다 학급용, 교사용, 학년용, 다학년용, 학교용으로 교재를 개발하는 것이 바람직하다. 교과에 따라 다학년용으로 내용이 풍부한 백과사전형으로 만들어 대여 반납할 수 있게 대여제를 점진적으로 확대하는 것이 필요하다. 특히 의무교육기는 국가에서 교과서를 구입·보급하므로 주 교재 수를 적정화하여 국가 재정을 절감할 수 있고, 예산 부족으로 미루어 왔던 검정 대상을 확대할 수 있게 된다.
교과서 개선 모니터제 구축한다
교과서 사용자의 의견을 수렴하는 교과서 모니터제를 확립해야 할 것이다. 발행사들은 매년 수정 보완하기보다 미루었다. 다음 교육과정 개정 때 전면 개편하는 방식에 익숙해 있으며, 한번 공급하고 나면 사후 관리를 제대로 하지 않는 편이고 교과서의 문제점을 체계적으로 수용하는 통로가 미비한 편이다. 별다른 제도화된 대책이 없어 교과서 오류에 대한 문제 제기, 이슈 중심으로 파동을 불러오는 경우가 종종 있다.
현재 발행사들은 교과서를 사용해 본 교원과 학생들의 경험과 의견을 수용할 체제가 미흡하다. 발행사들은 매년 일정액의 이윤을 교과서를 개선하는 데 써야 할 것이다. 교과서를 개선하는 데는 교원, 학생, 편집진, 집필진, 학부모, 해당 교과 연구자 등 다양할 것이다. 특히 교과서를 개선하는 지름길은 이를 사용해 본 교원과 학생, 학부모와 일반인, 교과 전문가들로 하여금 단원별, 주제별, 차시별로 일정 인원을 지정해 교과서를 평가하고 개선안을 제안하는 온라인-오프라인 모니터 체제를 구축하는 것이 효과적이다. 교재 발행사들이 무오류 교과서를 지향하기 위하여 교과서 오류를 지적하는 모니터 요원에게 사례하는 것도 교과서의 질을 높이는 방법이다. 정기 검정에서도 발행사들이 교과서의 확인된 오류 사항을 어떻게 수정해 왔는지를 확인하는 것이 발행사로 하여금 교과서 질 개선에 적극적으로 나서게 하는 좋은 방법이 된다. 학교에서도 이미 채택한 것보다 더 질 높은 교과서가 있으면 매년 교체할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 교과교사연구모임 단위로 교과서의 비교 분석을 계속하여 양질의 교과서가 있으면 다음 해 채택을 바꿀 수 있도록 하는 것이다.
[PAGE BREAK]정기 검정제로 교과서 질 높여야
교육과정 전면개정과 교과서 전면개편으로 일정 기간 동안만 교과서를 집필 편집하는 관행이 계속되고 있으며, 정작 시간 여유를 두고 교과서를 연구 개발하는 체제가 갖추어져 있지 않다. 현행 검정 제도를 운영하는 과정에서 나타난 문제점은 교재 발행사는 완성도가 낮은 교과서를 출원하고, 심의 과정에서는 검정 심사 기간이 짧아 적은 수의 위원이 단기간에 내용 오류와 질적 판단을 하기 때문에 정밀하게 심사하기 어렵다는 점이다.
채택 사용된 기존 교과서들은 모니터제를 통해 꾸준히 수정 보완하고, 새로운 개념의 교과서를 개발하여 심의 검정하는 체제를 갖추는 것이 필요하다. 교과 특성에 따라 내용이 안정적인 교과서는 4년마다, 내용이 상대적으로 빨리 변하는 교과서는 2~3년마다 수정 보완된 부분만 검정을 하는 것이 적절하다. 새로 발행된 교과서를 위해서는 일정 기간을 정해 놓고 매년 검정을 시행하는 정기(定期) 검정제를 확립해야 할 것이다.
이것은 교재 발행사로 하여금 보다 완성도 높은 심사본을 장기적이고 안정적으로 출원할 수 있게 해주고, 검정 심사를 질 높게 수행할 수 있는 바탕이 된다. 검정 기회를 다시 줄 수 있어서 부적격 판정에 따른 시비를 방지할 수도 있으며, 발행사들도 교과서 관련 인력을 상시 구축하고 그 전문화를 꾀할 수 있다.
판매이익금 균등배분 폐지로 검정 교과서 시장 확립
현재의 교과서 판매에 따른 수익금 배분이 채택률과 무관하게 일률적이어서, 교과서 발행의 질이 높아질 수 없고, 일회용 투기 사업이 되고 있다. 지난 수십 년간 교과서 출판 경험이 전무하거나 영세하여 전문 편집진이 없는 출판사들도 투기적으로 교과서 발행에 뛰어들어 이익금을 나누어 먹기 식으로 배분하고 있다. 질 낮은 교과서가 시장에서 퇴출되지 않아, 전문 출판사를 구축해야 할 출판사들에 기생하고 있으며, 애꿎은 학생들만 피해를 보게 된다.
교과서 시장이 확립되어 채택에 따른 이윤이 적절히 확보되어야 재투자하여 교과서 개선 모니터제를 설치 운영할 수 있고, 꾸준한 연구 개발이 가능해지며, 다양한 다종의 교육용 교재를 만들 수 있고, 교과별로 출판사별로 전문화되어 질 높은 교과서를 확보 공급할 수 있다. 반드시 비례하지는 않지만 채택률은 교과서 질을 어느 정도 말해준다. 군소출판사들이 신규 진입할 때에는 투기성이 아니라 충분한 준비를 할 수 있도록 정부와 검정협회가 연합하여 검정 교과서 연구개발기금을 설치 운영하는 것도 필요하다.
[PAGE BREAK]교과별 전문출판사제로 질 높이자
교과별 교과서 발행사의 전문화가 확립되어야 할 것이다. 질 높은 교재를 생산하고 있는 선진 외국의 경우를 살펴보면, 일부의 교재 발행사들이 교과용 도서를 개발하고 있고, 이들은 검정이 있을 때만이 아니라 상시적으로 집필진, 편집진 등을 확보하고 교재 연구를 계속하고 있다. 그리고 그 결과를 반영하여 이미 개발된 도서의 개정판을 지속적으로 출판해 내고 있다. 이러한 과정을 통해 교재의 질은 크게 개선되고 있다.
우리의 경우 검정에 출원하는 교재 발행사의 대부분이 영세하여 교재 출판을 1회성 투기 사업 정도로 여기는 경우가 많다. 전문적인 집필, 편집진이 상시적으로 확보되어 있는 것이 아니라 검정 출원 당시에 일시적으로 모여 작업을 하고 흩어지는 방식이다. 교과별로 전문적인 교재 발행사가 확립되어 있지 않아 검정 실시 공고 때마다 교재 발행의 전문 경험이 없는 영세 군소 발행사들이 편집과 집필 팀을 급조하여 완성도가 낮은 심사본을 제출하는 관행을 되풀이해 왔으며, 그들의 전문성 부족과 경험 부족, 영세성으로 인해 교과서로서 인정받지 못하고 파산하는 경우가 적지 않았다. 검정 합격본이 20종에 가깝지만 막상 채택은 5종 이내에서 거의 다 차지하는 경우가 적지 않으며, 이익금 균등 배분과 함께 회사별 전문 교재 출판사로서 성장할 가능성을 제한하고 있으며, 교과서 시장 형성을 방해하고 있다.
또한 기존의 발행사들도 여러 교과의 교재를 한꺼번에 제작하여 전체적으로 교재의 질이 높지 못하다. 정기 검정제가 아니고 기존 사용 교재에 대한 검정 주기가 규정되어 있지 않아 교재 발행사는 장래를 예견할 수 없어서 상설 연구, 편집 체제를 유지하기 어려웠다. 이러다 보니 학교 수업용 교재의 지속적인 연구와 질 관리가 어렵고 그만큼 질 개선도 더딘 것이 현실이다.
발행사의 전문화는 교재의 질적 제고를 위한 방안이다. 교재 발행사의 교과서 제작 능력을 강화하기 위해서는 발행사는 교과별로 전문화되어야 하고 교과서 개발을 위한 편집, 연구 체제를 유지해야 할 것이다. 기존에 발행된 교재를 상시적으로 수정 보완 개선해 가는 체제도 갖추어야 할 것이다.
채택 단위 개별 학교에서 권역별로 광역화
교과서 선정을 개별 학교보다 광역화하여야 할 것이다. 현재 검정을 통과한 교과서를 전시하고 채택하기까지 기간은 약 1개월 정도(검토 기간은 15일 내외임)이다. 소규모 학교에서는 개별 교사가 여러 책을 모두 검토하여 비교 판단하려면 기간이 짧은 편이다. 단위 학교에서 교과서를 충분하게 검토한 뒤 채택하여 질 낮은 도서를 자연 도태시키는 시장 기능을 수행하는 데 한계가 있다. 또한 교원의 잦은 이동으로 교과별로 교사 수가 소수인 학교는 자신이 참여하여 검토 추천하고 다른 학교로 옮겨가는 경우도 적지 않다.
[PAGE BREAK]개별 학교보다 채택 단위를 광역화하여, 학생 수를 감안하여 지구별, 자율장학회별로 혹은 권역별 채택구를 정하는 것이 바람직하다. 다수의 공론에 따라 질 높은 교과서를 공동 채택하는 것이 보다 바람직하다. 교과서 출판 전문화와 고품질화를 위해 교과별로 2~5종 내에서 복수 추천하고 학교에서 현행 절차를 활용하여 채택하도록 하여 채택 과정에 다수가 참여하여 선택의 타당성을 높여야 할 것이다. 교원단체 등을 통해 교과서 질에 대한 평가 결과를 권장하고 다양한 사회단체의 교과서 질 평가 결과를 공개하는 것도 교과서 질을 높이는 방법이다.
