교사나 교수들을 대상으로‘우리 나라 교과서 제도를 어떤 제도로 바꾸는 것이 좋겠는가’를 묻는다고 치자. ①국정 교과서 ②검정 교과서 ③인정 교과서 ④자유 발행 교과서로 답지를 제시한다면 약 75%는‘자유발행제’를 선택할 것으로 보인다. 국정이니 검정이니 인정이니 하는 단어들은 정부의 간섭이 눈에 거슬리는 반면‘자유’란 언제 어디서나 어떤 문제에서나 얼마나 가치로운 것인가. 그러므로 이러한 설문에는 각 제도의 의미와 장·단점, 그러한 제도를 적용하는 상황 등이 제시되어야 한다.
교과서 제도에 관하여 법적인 정의는‘교과용도서에관한규정’에 제시되어 있으므로 각 제도에 대하여 상식적으로 살펴보면 다음과 같다. 국정 교과서는 정부에서 직접 만드는 교과서이지만 우리 나라에서는 현재 국정 교과서 전체를 대학, 연구소 등에 위탁 개발하고 있으며, 교과목별로 단 한 권을 만든다. 검정 교과서는 각 출판사에서 만든 책을 정부에서 심사하고 사용 허가를 하는 교과서로, 제일 잘 만든 교과서만 합격시키는 것이 아니라 지침이나 기준에 따라 일정 수준 이상이면 합격시키고, 사용하는 측에서 골라서 쓰게 하는 교과서이다. 따라서 한 과목에 여러 교과서가 있고 각 교과서의 기술 내용은 각각 다를 것이 당연하다. 인정 교과서는 특수한 경우를 제외하고는 정부에서 그 과목을 제시하지 않고 저작자가 사용 목적을 정하여 교과서를 만들고, 정부(실제로는 대체로 교육감)의 허가를 받아 판매하는 교과서이다. 자유발행 교과서는 학교에서 ‘이걸 교과서로 쓰자’고 정하여 가르치고 배우면 되므로 어떤 책이 교과서로 쓰일지 사전에는 이야기하기 어렵다.
우리 나라는 현재 여러 가지 제도를 병용하고 있으며, 최근에 이르러 자유발행제를 주장하는 사람도 있다. 그러나 보다 자유로운 제도를 채택하려면 교과서에 대한 이해와 관심도 그만큼 높아져야 한다. 처음 검정제를 택한‘한국근현대사’ 교과서의 경우 6종이 나와 있지만, 국사 기술이 어떻게 이처럼 다양할 수 있느냐는 강한 불만을 가진 학자들도 있고, 2002년 여름에는 정부수립 후의 각 정권에 대한 기술이 편파적이고 그것은 정부의 간섭에 의해 그렇게 되었을 것이라는 비판이 강하게 제기되었으나, 아무도 ‘그럴 수 있다’는 것을 설명해주지 않았다. 이 글에서는 우리 나라 교과서 제도의 현황을 소개하고, 발전 방향을 짚어보고자 하였다. 우리 나라 교과서는 그 동안 여러 가지 변화를 겪으며 발전해 왔으므로 오늘날 우리의 초·중등 교육이 그러한 방향으로 발전하지 못하고 있다는 평가를 하고 싶다면, 교과서만 발전시켜서는 되지 않는다는 종합적인 접근을 시도해야 마땅할 것이다.
[PAGE BREAK]Ⅰ. 교과서 편찬 방향
1. 교육과정 정책과 교과서 성격의 변화 제7차 교육과정은 인성과 창의성을 함양하고, 능력에 따른 수준별 학습, 진로 적성에 따른 선택학습을 실시함으로써 입시위주의 주입식·암기식 교육, 전국적으로 통일된 획일적 교육과정 편성 운영 체제를 지양하고 창의력, 자기주도능력 함양을 위한 다양한 교육을 하자는 취지로 개정된 교육과정이다.
우리 나라 교육과정 정책의 장점은 교육과정에 관한 권한을 정부, 교육청, 학교와 교사가 분담한 것에서 찾을 수 있다. 즉, 중앙에서는 교육과정 기준을 제시하고 교육청에서는 그 지역의 각 학교에서 실현할 지침을 제시한다. 또, 각 학교는 당해 학교에서 실현할 교육과정을 작성하여 실천하고 있다. 이러한 조치는 이미 1992년에 개정된 제6차 교육과정에서 시작된 것이며, 제7차 교육과정에 이르러 더욱 강화되고 구체화된 것으로, 이는 종래의‘교과서 중심’ 학교교육을 각 학교에서 편성하는‘교육과정 중심’ 학교교육으로 전환하고자 이루어진 것이다.
2. 제7차 교육과정에 따른 교과서 편찬 방향 제7차 교육과정에서는 자기주도적 학습능력과 창의성 신장에 적합한 교과서 편찬을 기본방향으로, 쉽고 재미있고 활용하기 편리한 교과서를 편찬하고자 하였다. 구체적으로는 교육과정의 정신을 반영한 교과서, 교육과정 중심 학교교육에 적합한 교과서, 국정도서의 경우 연구소나 대학 등에 위탁하여 편찬하는 연구개발형의 장점을 살린 교과서, 현장 교원들의 참여를 높인 교과서를 편찬하고자 노력하였다.
오랫동안 지향해온 바이기는 하지만, 제7차 교육과정에서는 전통적인 교과서에 비추어 바람직한 교과서를 <표 1> <표2>와 같이 특징지어 내용과 함께 편집 체제에서도 커다란 변화가 일어나게 하였다. 그러나 학자들 중에는 새로 편찬된 교과서를 살펴보지도 않은 채, 자신들이 중·고등학교를 다닐 때 배운 교과서와 외국 유학 중에 구경한 다른 나라의 교과서를 비교하여 우리 교과서는 재미없고, 어려우며 단편적 지식을 암기시키는 데 급급한 교과서라는 무책임한 평가를 하는 학자가 많다.
Ⅱ. 교과서 발행 현황
1. 교과서 제도의 변화 우리 나라가 국정·검정·인정의 세 가지 제도를 병행하고 있는 것은 수요자의 요구를 반영하는 다양한 교과서를 편찬하기 위해서이며, 제1차 교육과정기 이후 오늘날까지 일관된 것이나 초기의 무제한 합격을 5종으로 제한하고, 검정 출원 자격을 강화하다가 제5차 교육과정기 이후 오늘날까지는 검·인정을 확대해 온 경향이다.
[PAGE BREAK]2. 교과서 발행 현황 국정도서는 초등학교의 전 교과서와 중등학교의 국어, 국사, 도덕, 고등학교의 전문과목 및 특수학교용 교과서들이다. 국정으로 발행하는 도서들을 살펴보면 국가에서 기준과 관점의 통일을 기해야 할 과목(국어, 문법), 국가관, 민족정체성 확립을 위해 과열된 논쟁이 조정·정리되어야 할 과목(국사), 자유민주주의 체제의 존속, 이념적 혼란극복이 필요한 과목(도덕), 수요가 적어서 출판사의 검정신청이 없는 교과들(실업계 전문교과, 특수학교 각 교과)이며, 이 중 중학교의 국어, 도덕, 국사는 공모제를 통하여 개발기관을 선정하였다. 검정도서는 국정도서를 제외한 모든 도서이고, 인정도서는 국·검정도서가 없는 경우 및 이를 사용하기 곤란하거나 보충할 필요가 있는 경우에 개발되며 인정권을 시·도 교육감에게 위임하고 있다.
제7차 교육과정에 따라 편찬된 국정도서는 721종(721책)이며, 검정도서는 187종 1575책이다. 인정도서는 2003. 3. 1 현재 1110책이 개발되어 있으나 계속 늘어나고 있다. 참고로 교과서 가격 및 시장 규모를 보면 초·중·고 교과용 도서 평균 가격은 1510원이고, 인정도서를 제외한 시장 규모는 2318억 원 정도, 의무교육에 따른 교과서 대금 국고 부담액은 1523억 원 정도이다.
3. 인정도서심의회 심의 없는 인정도서와 교과서 자유발행제 도입 최근 교과서 자유발행제 도입의 필요성이 논의되고 있다. 그 주장을 들어보면, 대체로 지식 정보의 다양한 흐름이 학교로 들어올 수 있도록 폐쇄적인 제도를 개방적인 방향으로 개혁함으로써 학교교육의 획일화를 탈피할 수 있고, 창의성이 제고되어 질 높은 교과서가 개발될 수 있다는 것이다. 또한, 이러한 제도가 실효를 거둘 수 있으려면 교육과정 기준을 원칙 제시 수준으로 축소하여야 한다고 주장하고 있다. 현재의 우리 제도가 폐쇄적인가, 학교교육의 획일성이 교과서 제도 때문인가에 대해서는 별도의 논의가 필요하겠지만, 교과서 자유발행제가 기본적으로 그러한 방향의 효과를 거둘 수 있을 것이라는 가정에는 대체로 공감할 수 있으며, 교육인적자원부에서도 우리 교과서 제도는 그러한 방향으로 나아가야 할 것으로 보고 있다.
그러나 자유발행제를 도입하자면 먼저 그에 필요한 환경이 조성되어야 한다. 우선적인 것은, 학교교육 및 교육내용의 수준 확보 문제이다. 즉 기초적· 기본적 교육의 수준 및 질적 기회 균등 문제, 교육목표 및 교육내용의 일관성, 체계성 유지 문제, 교육의 객관적 질 관리 및 일정 수준 확보 문제, 부당한 압력, 교화, 선전 등 교육의 중립성 확보 문제, 표준적인 교육내용 선정(편견, 오류로부터의 보편 타당성 확보) 및 교육목표 달성의 국가적 책임 문제 등이 해결되어야 한다. 이러한 조건의 해결에는 영 연방국이나 프랑스, 일본 등 주요국에서 국가경쟁력 제고 방안으로 교육과정 기준(NATIONAL CURRICULUM)에 대한 국가의 권한을 강화하고 있는 경향이 참조되어야 할 것이다.1)
[PAGE BREAK]즉 국가기준은 가능한 한 대강화하면서 그 기준은 최대한 지켜지고 실천 정도가 구체적으로 평가될 수 있어야 한다. 다음으로는 교과서 출판사들의 지나친 상업주의로 교과서의 내용보다는 외형 체제에 치우칠 수 있는 점, 혹은 대형 출판사가 기존의 판매망을 이용하여 독과점할 우려 등이 경계되어야 하며, 교과서 채택 부조리나 특정 교과서를 편중 선택할 우려 등 급격한 제도 변경에 따르는 혼란을 최소화할 수 있는 방안이 마련되어야 한다.
교육인적자원부에서는 제7차 교육과정에 따른 교과서 편찬에서‘인정도서심의회 심의 없는 인정도서’라는 새로운 제도를 도입하였다. 이는 급속히 변화하는 컴퓨터 관련 과목이나 개별 교육이 가능한 체육·예술·국제에 관한 전문교과의 과목 중에서 교육인적자원부 장관이 지정하는 과목에 대하여는 당해 학교에서 필요한 도서를 심의 선정하도록 자율성을 부여한 것으로, 실제로는 교과서 자유발행제 도입의 전 단계로서 실시하고 있는 제도이다. 제7차 교육과정에서는 이러한 과목으로 78과목을 지정하고 있다.
Ⅲ. 교과서 제도 개선 기본 방향
1. 교과서 제도는 교육과정 적용수준 제고 방안, 대입전형제도 개선 방향 등과 함께 논의돼야 한다. 우리 나라의 교육과정 정책이나 교과서 정책은 어느 시기에는 성공적이었고 어느 시기에는 실패한 정책이라기보다는 대체로 변화와 발전을 거듭해 온 정책이다. 따라서, 현재의 학교교육이 우리가 지향하는 방향에 따라 만족스럽게 이루어지지 않고 있다면 그 원인을 단편적으로 교육과정·교과서 정책·제도에 치중하여 찾을 수는 없다. 현행 교과서는 종전에 비해 탐구형, 자기주도적 문제해결형, 또는 체험학습형으로 개발되었다는 것이 인정되고 있지만, 학교에는 아직도 내용 암기에 주력하는 경향이 남아 있다거나 심지어 수업현장은 늘 그대로라는 비판까지 제기되고 있다. 따라서 교과서 개편의 취지를 살리는 수업을 기대하려면, 먼저 대학입학 전형 제도나 학업성취도 평가 방향 등이 학교교육의 정상화를 유도하는 방향으로 정착되어야 한다.
2. 교과서 제도는 점진적으로 다양화하는 것이 바람직하다. 세계 여러 나라 중에는 몇 가지의 교과서 제도를 병행하는 나라가 대부분이며, 우리는 국·검정제를 병행하면서 국정도서를 줄이고 검·인정도서를 확대하여 왔다.
국정도서 중에는 앞으로 검·인정화할 도서가 많다. 특히 초등 전 교과 및 국정으로 남아 있는 중 고등 국어, 도덕, 국사는 우선적 검토 대상이다. 그러나 사용할 학생 수가 매우 적은 선택과목의 경우 출판사들이 검정도서를 개발할 가능성이 적으므로 이는 정부에서 책임을 지지 않을 수 없다. 제7차 교육과정에서는 고등학교 2·3학년 교과서는 국어, 국사, 도덕을 포함하여 모두 검정화했고, 중학교 국어, 도덕, 국사는 공모제를 통하여 개발기관을 선정함으로써 국정도서의 한계 탈피에 노력하였다. 특히, 고등학교 78개 전문과목에 대하여 자유발행제와 유사한 형태로 운영되고 있는‘인정도서심의회 심의 없는 인정도서제’는 그 범위를 더욱 확대하거나 자유발행제로 전환할 수 있을 것이다.
[PAGE BREAK]3. 교과서 편찬의 창의성, 다양성 확보 방안 연구해야 한다.
어떤 교과서가 좋은 교과서인가에 대해서 “미국 교과서는 우리 교과서보다 좋더라”는 식으로 쉽게 이야기하지만 보다 구체적, 전문적으로 연구·논의되어야 한다. 교육인적자원부에서는 친근감과 창의력을 높이는 만화·삽화 제시, 개인차와 흥미에 따라 선택하거나 수준에 맞게 나아갈 수 있게 한 교과서, 실생활 사례를 소재로 도입한 교과서, 학습효과를 높이는 다양한 활동을 제시한 교과서, 신문·인터넷·CD 등 다양한 매체를 통한 학습을 유도하는 교과서, 사회변화에 따라 세계화 정보화 시대를 살아갈 힘을 기르는 교과서, 국판/단색의 교과서를 4 6배판/컬러판으로 바꾸고 창의적인 편집이 이루어진 교과서 등을 새 교과서의 특징으로 들고 있다.
그러나 극복해야 할 과제는 다시 제시되고 있다. 학습 내용요소는 종전에 비해 약 70%로 감축되었으나, 풍부한 학습자료를 제시하기 위해 교과서의 판형을 키우고 쪽수를 늘여 편찬하게 되자 학습내용이 오히려 늘어났다는 비판이 있는 반면, 방대한 학습자료를 싣고 있는 미국의 교과서를 예로 들어 우리 나라 교과서는 빈약하기 짝이 없어 참고서를 구입해야 하므로 이로써 사교육비가 늘어난다는 비판도 있다. 말하자면 내용을 외우기에는 벅차나 구체적 학습활동은 빈약하다는 것이다. 다양하고 창의적인 학습을 위해서는 전자도서 제작·활용을 위한 지원도 확대되어야 하며, 수준별 교과서 편찬·활용을 위한 연구도 이루어져야 한다.
