우리나라의 대학들은 그동안 교육의 양적인 성장에만 치우친 나머지 질적인 측면에 소홀해 교육경쟁력이 선진국과 비교하여 크게 떨어지고 있는 실정이다. 스위스 경영개발원(IMD)의 2004년 자료에 의하면 교육인적자원 경쟁력이 44위에 그쳐 교육부문의 경쟁력이 떨어지고 있음을 보여주고 있다. 경쟁력 강화를 위해서 대학의 구조개혁은 시급하다.
21세기는 ‘세계화’, ‘정보화’, ‘지식망’으로 특징지어지는 지식기반사회로서 모든 삶의 형태와 활동이 지식이라는 요소에 의해 크게 영향을 받는다. 따라서 이러한 지식기반 사회는 지식경영이 매우 중요시됨으로써 교육시스템과 교육의 기능 역시 지식기반 사회에 적합한 체제와 체계를 필요로 하게 된다.
이 점에서 우리나라를 포함한 세계 각국들은 지식기반 사회에 대비한 전략과 문제점들을 중심으로 지식기반사회 구축을 위한 해답을 찾고 있다. 그 해답의 하나가 효율적이고 경쟁력있는 대학 교육체제를 구축하기 위한 구조개혁이라 할 수 있다.
특히 우리나라 대학들의 위기현상은 고등교육 환경변화에서 기인한다고 볼 수 있는데, 입학자원의 부족에 따른 미충원의 심화라든지 국제경쟁력 차원에서의 낮은 경쟁률 그리고 직업구조변화에 따른 인력양성구조의 불합리 등이 주요 요인으로 지적될 수 있다. 우리나라 고등교육의 위기현상은 전반적인 대학의 구조조정에 의해 해결될 수 있는 부분이 많아 전반적인 구조적 검토와 개혁이 요구되는 실정이다.
Ⅱ. 우리나라 대학 구조개혁의 필요성
선진국들의 교육관련 구조조정 방향은 주로 고등교육의 경쟁력 제고에 초점을 맞추고 있다. 우리나라도 이러한 추세에서 예외가 될 수 없고 대학위기극복의 방안으로서 구조조정전략이 불가피하다 볼 수 있다. 일반적으로 구조조정 전략의 경향은 몇 가지로 집약될 수 있다.
첫째, 지식기반사회가 필요로 하는 새로운 학문분야의 인재를 적시에 배출할 수 있도록 지식정보화사회에 적합한 인력양성 체제를 구축하는 데 목적을 두고 있다.
둘째, 학령인구의 감소 추세를 감안하여 현재의 대학정원 규모의 축소와 정원의 합리적인 조정을 가능하게 하기 위한 방안이 모색되고 있다.
셋째, 세계화의 추세 속에서 고등교육시장의 개방을 고려하여 세계적인 규준에 맞는 고등교육의 체제를 확립하는 데 관심을 두고 있다.
넷째, 특성화·전문화가 경쟁력을 확보하는 핵심요소라는 점을 고려하여 국·공립대학과 사립대학/4년제 대학과 전문대학 간의 역할 분담 등 특성화·전문화된 대학교육체제를 구축하는 데 두고 있다.
다섯째, 지역균형 발전이 절실한 우리의 현실에서 지역혁신체제 등 지방대학의 자생력·경쟁력을 확보할 수 있는 획기적 전략에 주력하고 있다.
여섯째, 대학의 구조조정 노력, 특히 교육여건 개선과 특성화·전문화된 대학교육에 최우선적인 재정 지원을 실시하는 전략적 차원의 고등교육 재정 투자목표에 집약되고 있다.
이러한 경향과 함께 우리나라 대학의 구조개혁의 필요성은 대학 미충원율의 증가라든지, 대학교육의 질 문제, 비효율적인 학사운영 구조, 사회적 요구에 부응하지 못하는 인력양성 구조, 그리고 취약한 재정 구조와 비수도권 대학의 위기 등의 요인에서 찾아볼 수 있다.
우선 구조개혁의 요인으로서 대학 미충원율의 증가를 들 수 있다. 현재 대학이 안고 있는 가장 심각한 문제는 대학 미충원 문제로서 그동안 특정한 지역의 일부 대학만의 문제에 지나지 않던 미등록현상이 2000년에 접어들면서부터는 대부분의 비수도권 대학에서 공통적으로 안고 있는 문제로 확대되고 있다. 2001년도에 2.6% 내외에 불과하였던 미충원율이 2003년에는 12.9%로 증가하였으며, 이것은 2년제 대학의 경우 더욱 두드러지고 있다. 우리나라 전체 359개 대학(2년제 대학 포함) 중에서 67개 대학이 정원의 70%를 채우지 못하고 있어 개별 대학의 차원에서는 대학의 존폐까지 위협받고 있는 실정이다. 이러한 대학 미충원 문제는 결국 대학재정에 심각한 타격을 주어 대학경영의 부실과 대학교육의 질 저하를 초래할 뿐만 아니라 미충원이 주로 비수도권 대학에서 두드러짐에 따라 지역 불균형문제와 함께 비수도권 대학의 위기요인으로 작용하고 있다.
둘째는 대학교육의 낮은 경쟁력을 들 수 있다. 우리나라의 대학들은 그동안 교육의 양적인 성장에만 치우친 나머지 질적인 측면에 소홀해 교육 경쟁력이 선진국과 비교하여 크게 떨어지고 있는 실정이다. 스위스 경영개발원(IMD)의 2004년 자료에 의하면 세계 60개국을 대상으로 발표한 국가경쟁력 순위에서 한국의 전체 순위는 35위이나, 교육인적자원 경쟁력이 44위에 그쳐 교육부문의 경쟁력이 떨어지고 있음을 보여주고 있으며, 특별히 교육시스템 경쟁력 부분에서 52위를 기록하여 경쟁력 저하가 두드러짐을 보여주고 있다(이 자료는 스위스 IMD 세계경쟁력연구 2004년 자료를 참조하였음.). 대학교육유용성 부분에서는 59위, 기업과 대학간 산학협력에서는 42위를 차지하여 경쟁력 저하의 주요 요인임을 알 수 있다. 또한 영국의 ‘더 타임즈’의 세계대학 랭킹에 의하면 우리나라의 경우, 가장 앞서간다는 대학이 119위에 불과한 실정이다. 이와 함께 교육의 질을 평가하는 일반적 지수인 학생/교사의 비율을 보더라도 우리나라의 교원 1인당 학생 수는 48.6명으로 OECD국가 평균 14.7명과 비교하여 현격한 차이를 보이고 있는 실정이다.
셋째는 비효율적인 학사운영 구조의 개혁이 필요한 때문이다. 현재 우리나라 4년제 일반대학을 기준으로 할 때, 대학 당 모집단위수는 국·공립대가 33단위, 사립대가 21단위인 것으로 나타나 우리나라의 일반 4년제 대학들이 최소 21개 전공에서 33개 전공을 설치·운영하고 있는 실정이다. 대학당 설치되어 있는 전공이 많다는 것 자체가 문제가 되는 것은 아니지만, 문제는 대다수의 대학들이 대규모의 전공을 설치·운영하고 있다는 점과 각 대학에 설치되어 있는 전공 중 상당수가 개별 대학의 집중육성 의지와는 무관하게 서로 중복 설치되어 있다는 점이다.
특히 우리나라 대학이 특성화되지 않았음은 국·공립대학과 사립대학 간, 대규모 대학과 소규모 대학 간 대학운영에 있어서 차이점을 찾아보기 어렵다는 점과, 대학들이 그 지역의 산업적 특성과 지역적 수요를 고려하여 전공을 설치하는 예가 드물다는 점을 지적할 수 있다.
현재 국·공립대학과 사립대학의 차이는 사실상 설립 주체의 차이만 있을 뿐 설치 전공이나 학문영역간의 차이는 전혀 찾아보기 어렵다. 대학의 특성화를 유도하기 위해 정부가 추진하였던 학부제의 경우에도 모집단위의 광역화라는 학생선발 방식의 변화만 가져왔을 뿐, 실질적으로 대학의 현실과는 동떨어져 대학의 전공 운영을 특성화된 방향으로 유도하는 데는 실패하여 내실있는 운영이 되지 못하고 있다는 평가를 받고 있다.
넷째는 사회적 요구와 괴리된 고등교육 인력양성 구조에서 그 필요성을 찾을 수 있다. 2002년 12월에 전경련이 기업체 임원 300명을 대상으로 한 조사결과에 의하면, 신입사원들이 대학에서 습득한 지식과 기술은 기업에서 필요한 수준의 26% 정도에 불과하며, 교육발전을 위해 가장 우선적으로 개선해야 할 과제로 산업계 수요에 부합한 학제개편을 들고 있다는 점을 지적하고 있다.
대학교육에 대한 산업체의 시각을 보여주고 있는 이 조사결과는 한마디로 현재의 대학교육은 산업체의 요구를 충족시켜 주지 못하고 있다는 것을 알 수 있다. 그동안 산업체의 요구와 달리 공급자 위주의 사고로 고등교육 인력을 양성해 온 관행을 탈피하여 변화하는 산업구조에 대응하여 탄력적으로 수요 인력을 제공해 주는 시스템을 마련하는 것이 중요한 실정이다. 현재 우리 사회가 심각하게 경험하고 있는 청년실업 문제도 따지고 보면 양적으로는 많은 대학졸업자를 배출하면서도 산업구조 및 직업 환경의 변화에 민감하게 대처하지 못한데서 기인된 점도 없지 않다.
현재 대졸 이상의 고학력 인력은 많이 배출되고 있으나 산업현장에서 필요로 하는 핵심 고급인력은 대부분 해외유학자나 해외기업 유경험자, 기업 자체육성인력으로 충당되고 있는 실정이고 정보통신·반도체 등 사회적 수요가 증대되는 신산업 분야에서도 고급인력들이 해외취업으로 빠져나가고 있어 수요와 공급의 불일치를 더욱 가중시키고 있다. IT·BT·NT 등 핵심 과학기술 분야의 경우도 약 19만 명의 인력이 부족한 것으로 나타나고 있어 정보통신 부문의 인력 부족은 더욱 두드러진 것으로 나타나 있다.
다섯째로는 비수도권 대학의 위기가 심화되고 있는 점이다. 우리나라의 비수도권 대학은 학교 수로는 65.5%, 학생 수로는 61.3%의 비율을 차지하고 있어 고등교육의 거의 2/3를 차지하고 있다. 따라서 비수도권 대학의 발전 없이는 우리나라 고등교육의 발전을 기대하기 어렵다는 점을 보여주는 것이다.
그러나 현실을 보면 비수도권 대학은 위기의 단계를 넘어서서 존립 자체가 문제가 될 정도로 심각한 모습을 보이고 있다. 대부분의 비수도권 대학들이 정원을 채우고 있지 못하고 있고 2003학년도를 기준으로 하여 수도권에 위치한 대학의 경우 미충원율이 1.3%에 불과하지만, 비수도권 대학의 경우에는 18.3%에 달하고 있어 양자 간의 차이가 14배에 달하고 있다. 특히 미충원율이 최근 3년간 지속적으로 확대되고 있다는 점을 고려한다면, 앞으로 특별한 대책이 마련되지 않은 한 비수도권 대학의 학생모집은 더욱 어려워질 전망이다.
미충원율과 함께 비수도권 대학 졸업자들의 취업률이 낮은 점도 심각한 문제이다. 통계적으로만 보면 비수도권대 졸업자의 취업률은 49.5%로 수도권대 졸업자의 취업률 54.1%와 큰 차이가 없는 것으로 보이지만, 4년제 대학졸업자의 100대기업 취업 현황을 보면 수도권대학이 비수도권 대학보다 2배 이상 취업률이 높은 것으로 나타나 있다. 그러나 이 수치는 비수도권 대학졸업자와 수도권대학 졸업자의 분포도를 고려한다면 취업률의 차이는 훨씬 더 커지게 되며, 100대기업을 기준으로 하면 4 대 1의 격차가 있다.
Ⅲ. 대학 구조개혁의 전략
대학 구조개혁의 전략은 몇 가지 접근이 가능하다. 대학의 특성과 규모 그리고 특성화 여부와 정원감축 전략 등의 제반요인에 따라 달라질 수 있다.
첫째, 대학 간 전략적 제휴이다. 대학 간 전략적 제휴를 활성화하기 위해서는 공동학위 프로그램을 설치 운영할 수 있도록 관련 규정을 개정할 필요가 있다. 또한 이들 대학 간에 전략적 제휴에 대해서는 대폭적인 지원을 확대하여 대학 간 공동프로그램 설치 운영과 교육시설의 공동 활용을 장려하는 정책이 필요하다. 또한 이를 적극적으로 활성화하기 위하여 개별학교를 중심으로 이루어지고 있는 정원 조정, 학위과정 설치 기준 등이 복수학교를 중심으로도 이루어질 수 있도록 관련 규정을 개정하거나, 관련 규정을 보완하는 것이 필요하다.
둘째, 대학 간 연합/지역내 국립대학 간 연합대학체제 구축을 들 수 있다. 동일 권역 내 국립대학 간에 연합체제를 구축하여 학과 교환 및 통폐합 등을 통하여 각 참여 대학들이 강점이 있는 분야를 중심으로 대학을 특성화하고, 거점대학을 중심으로 연구중심대학, 교육중심대학, 실무중심대학 등으로 대학 간 역할을 분담하여 국립대학의 교육경쟁력을 제고하여야 한다. 이를 통해 연합대학체제 구축을 통해 공동 시장조사나 공동충원 시행 등을 통한 학생모집이 가능하고 해외학생 유치도 효과적으로 운영할 수 있다. 또한 학생의 학습권을 간접 지원하는 다양한 서비스(cross registration, student service)를 공동으로 추진할 수 있다.
이와 함께 행정업무를 공동으로 수행키 위한 조직관리와 예산관리를 통합하거나 인사관리를 개선하는 방법도 강구할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 지금과 같은 엄격한 회계분리(학교회계와 법인회계)를 재검토할 필요가 있다. 따라서 대학 간 연합대학을 설치·운영할 수 있기 위해서는 ‘고등교육법’ 등에 연합대학을 설치·운영할 수 있는 법적 근거와 공동교육 프로그램의 설치 운영과 관련한 규정을 마련해야 한다.
셋째, 대학간 통합 및 M&A 접근을 제시할 수 있다. 대학 간 통합 및 M&A는 대학교육의 수급 불균형으로 인한 개별대학의 존립의 위기를 해결하고 고등교육의 체제의 질적 고도화를 도모할 수 있는 유효한 방안이다. 대학 간 M&A는 학과 설치 등에 있어서 중복성을 제거하여 대학을 특성화할 수 있고, 교수자원의 확장을 가능케 하여 대학교육의 질적 수준을 제고하는 데 크게 기여할 뿐만 아니라, 통합된 대학 간에 시너지 효과를 창출하고 규모의 경제를 달성하게 함으로써 재무구조의 개선, 학생충원의 안정화, 대학행정의 효율성 제고 등에 기여할 것으로 기대되고 있다.
예컨대, 일본의 국립대학 99개 중에서 약 35%가 대학 M&A를 추진하고 있다. 중국의 경우 또한 1992년 이후 597개의 대학을 267개의 대학으로 통합하는 강력한 구조조정을 추진한 바 있다. 최근 우리나라에서도 대학 구조조정 차원에서 대학 간 M&A가 실제로 일어나고 있으며, 현재 이를 검토 중인 대학들도 상당수에 달하고 있다. 그러나 실제 소속 대학에서 타 대학과 M&A를 추진한다고 가정했을 때 예상되는 가장 큰 어려움으로는 대학 간 M&A의 절차와 방법에 대한 이해부족으로 인한 혼선, M&A에 대한 대학 구성원의 동의 창출, M&A 과정에서 불가피하게 불이익을 받게될 대학구성원에 대한 구제·보상 방안의 마련, M&A 대상 대학과의 협상 및 합의 도출 등을 들고 있다. 따라서 대학 간 M&A를 활성화하기 위한 지원방안의 마련은 대학구성원들이 인식하고 있는 어려운 점을 해소시켜 주는 방향으로 이루어져야 할 것이다.
넷째, 사립대학 간 구조조정이 중요한 구조개혁의 모델이 될 수 있다. 현행 법령에 의한 대학통합의 법적 성격은 ①학칙변경을 통한 학생증원으로 보는 입장 ②대학중요사항 변경으로 보는 입장 ③대학신설과 유사한 활동으로 보는 입장으로 나누어 분석하기도 한다. 그러나 현행 관련 법령상으로 살펴볼 때 대학통합은 위의 3가지 성격을 모두 지녔다고 볼 수 있다. 따라서 사립대학 간 통합을 활성화하기 위해서는 사립대학 간 통합의 법적 성격과 법적 근거 및 절차에 대한 규정을 명확히 하는 것이 필요하다. 대학 간 통합이 원활히 이루어질 수 있도록 대학 통합의 법적 근거 및 성격, 기준 및 절차, 피통합 대학의 학생 및 교직원 처리, 재산상의 권리 의무 승계 등에 관한 관련 규정을 명확히 하고 관련 규정이 미비한 것은 새로운 규정을 신설하는 것이 필요하다.
학교법인이 다른 대학 간 통합시에는 대학통합에 앞서서 학교법인의 합병이 이루어져야 하므로 사립대학 간 통합을 위한 학교법인의 합병 또는 해산 시에도 잔여재산의 귀속 특례규정을 마련하는 것이 필요하다. 현행 사립학교법에 고등학교 이하 각급 학교를 설치·경영하는 학교법인이 학생수 감축으로 그 목적달성이 어려운 경우나 자발적인 합병 등의 경우 관할청의 인가를 받아 해산이 가능하도록 하고, 그 잔여재산에 대해서는 설립자에게 귀속이 가능하도록 특례 규정을 둔 것과 같이 대학을 설치·경영하는 학교법인의 경우에도 학생수 감축으로 인한 다른 학교법인과 합병하여 해산하는 경우에도 그 잔여재산의 일부를 설립자에게 귀속할 수 있도록 사립학교법을 개정하여 잔여재산 귀속특례 규정에 대한 검토도 필요하다.
이와 함께 동일법인내 통합의 경우에도 재학생 수의 급격한 감소와 인건비 비중의 급증은 오히려 통한 대학의 교육투자의 위축을 초래할 수 있으므로 일정 기간 동안(통합 후 편제완성까지의 4년간)에는 국고로 재정을 지원해 주는 방안도 검토되어야 한다. 또 하나 매우 중요한 부분은 한계대학법인 해산 또는 퇴출 경로 마련으로서 대학들이 정원미달 등으로 정상적인 학교운영이 어려운 경우(대학경영에 있어서 한계상황에 이른 대학, ‘한계대학법인’)에는 학교법인이 스스로 해산할 수 있도록 하거나 일정 기간의 계고 기간을 거쳐 해산 또는 합병을 권고하거나 관할청이 해산을 명령할 수 있도록 하는 등의 ‘한계대학법인 해산 또는 퇴출 경로’를 마련하는 것이다.
특히 해산 또는 퇴출의 유형은 정원미달 등으로 인하여 정상적인 학교운영이 어려운 경우에 한하여 관할청의 인가 또는 심사위원회의 심사를 거처 한계대학법인 스스로 학교법인을 해산할 수 있도록 하는 자율해산과 정상적인 학교운영이 어려운 한계대학법인에 대하여 일정 기간의 계고기간을 거처 일정기준에 도달하지 못하는 경우에 한하여 한계대학법인에 대해 학교법인 해산이나 합병을 권고하는 조정(또는 권고) 해산, 그리고 학생확보율, 졸업률, 부채비율 등 대학 재정상황 등의 퇴출 판단기준을 설정할 필요가 있다.
한계법인에 대한 해산 또는 퇴출시 주체는 한계법인의 자율 해산시에도 학생 및 교직원에 대한 보호가 우선시되어야 함을 감안하여, 대학이 학내구성원들의 동의를 얻어 심사를 신청토록 하고 동 심사를 담당하는 위원회로 ‘대학법인 해산 및 합병 심사위원회’(가칭)(고등학교 이하 각급학교의 경우에는 ‘사학정비심사위원회’)를 설치·운영할 필요도 있다. 이러한 경우에도 자율해산, 권고해산, 그리고 해산명령에 따라 심사절차를 달리 할 수도 있을 것이다.
Ⅳ. 결론 및 제언
대학 구조조정은 결코 쉬운 일이 아니다. 구성원들 간의 합의가 필요하고 장·단기적 안목에서의 전략적 사고가 필요하며, 대학환경 변화에 부합하는 선택을 해야 되기 때문이다. 이 점에서 M&A를 포함한 대학 구조조정은 다음과 같은 몇 가지 철학과 원칙이 요구된다고 볼 수 있다.
첫째, 국립과 사립 간의 기능 분화와 역할 재정립을 전제로 국·사립 간 차별화된 전략이 필요하다. M&A의 경우도 차별화된 통합 원칙이 필요하다.
둘째, 수도권과 비수도권, 국·공립과 사립, 4년제와 2년제의 상호보완적 연계선상에서 구조조정원칙이 설정되어야 한다. 이러한 원칙은 국가적 차원에서뿐만 아니라 지역 차원과 개별대학 차원에서의 내적 구조조정이나 M&A와 같은 통합적 접근에서도 유념할 부분이다.
셋째, 선 구조조정 후 통합이나 최소한 통합시 동시 구조조정 원칙을 필요로 한다. 자칫 부실화된 대학간의 통폐합은 또 다른 부실을 초래할 수도 있기 때문에 건전한 유도를 위한 통합 원칙이 설정되어야 하고 불가피한 경우에는 퇴출도 신중히 고려하는 방안이 강구되어야 한다. 이 점에서 부득이 퇴출할 경우에는 퇴출유형을 자율퇴출, 조정퇴출, 권고퇴출 등으로 유형화하는 것도 고려될 수 있을 것이며, 전체 통합이나 부분 통합 등의 접근도 고려됨직하다. 다만 부득이 퇴출이 불가피할 경우 부실대학을 선별하는 부실지표(M&A indicator)를 명확히 설정해야 한다.
넷째, M&A를 포함한 구조조정 활성화를 위해 정원조정 등과 관련된 정원제도, 편·입학 문제, 교수정원 인사 부문, 재정지원 방식 등 제반 구조조정 부문별 평가체제와 인센티브 체제도 함께 고려되어야 한다. 따라서 종합적인 구조조정 정책방향이 설정되어야 하며 인사, 행·재정, 정원, 학사, 평가제도 등이 종합적으로 검토되어야 한다. 이를 통해 경쟁형 M&A나 구조조정을 유도할 수 있고 기존대학 강화책도 동시에 추구할 수 있으리라 본다. 특히 발전적 통합과 단순생존형 통합의 식별도 가능해지리라 본다.
다섯째, M&A 등은 신중을 기해야 하고 학생확보율, 졸업율, 부채비율 등 한계대학법인 판단기준을 엄격히 설정해야 한다. 또한 이를 자율적으로 판단할 수 있는 ‘위원회’를 대학자율협의체에 설치 운영하는 것도 권장할 만하다.
여섯째, 통폐합이 아닌 구조조정은 인센티브나 평가 등 기존의 기제로서도 유도가 가능하지만 통폐합은 민감한 사안이 많기 때문에 통합 근거 및 절차 규정을 상세히 마련할 필요가 있다. 예컨대, 잉여재산의 귀속에 관한 특례 규정이나 사립학교법에 통폐합 규정을 신설하는 일, 그리고 사립대학 구조조정 특별회계제도 운영 및 구조조정 기금의 확보 등 행·재정적 측면에서의 법적·제도적 보완책 마련이 필요하다.
일곱째, 국립대 연합체제, 국립대 법인화, 국·공·사립대 역할분담 체제 구축, 그리고 대학 통폐합 등을 포함한 적극적 구조조정 정책을 현 정부에서 추진중인 지역균형발전 정책과 연계하는 것이 바람직하다고 생각된다.
여덟째, 대학 통폐합이 활성화되고 있는 일본이나 중국의 경우처럼 교육·연구 체제의 강화와 경영기반의 강화, 그리고 지역 및 사회공헌 기능을 강화할 수 있도록 대학을 재편·통합하는 고등교육체제 재구조화에 관한 장기적 비전이 필요하다.
