강인수 | 한국교육행정학회 회장, 수원대 교육대학원장

현행 교원평가제는 학교교육력 향상 측면에서 정보 제공 경로가 막혀 있어서 조직의 발전은 물론 개인의 능력 개발이나 전문성 신장으로 연결되지 못하는 구조적 한계를 지니고 있다. 또한 교원평가결과가 학교 교육조직의 효과성 증진을 통한 교육의 질적 개선에 활용되기보다 승진이란 제한된 범위 내에서 일부교원에게만 결과가 사용되고 있다.

현실적으로 교장과 교감이 교사를 공정하고 객관적으로 평가하지 못하고 경력, 승진서열 등에 따라 평가함으로써 교사들이 평가에 대해 부정적으로 인식함으로써 평가관이 왜곡되어 건전한 학교풍토 조성에 장애요인이 되어 왔다.

Ⅰ. 교원평가제도의 문제점

한국의 교사근무성적평정제도의 문제점을 기존 연구인 박영숙(1992), 최희선·권기욱·전제상(1999, 2000, 2001), 정수현(2000), 박종필(2002), 강인수(2003) 등의 논문과 한국교육개발원 등 정책연구보고서 등을 중심으로 분석하고자한다.

1. 전문성 발달을 위한 교원평가체제로서 미흡
현재의 교원근무성적평가의 목적과 기능은 교육공무원승진규정에서 ‘인사행정의 공정을 기할 목적’으로(제1조), ‘평정의 결과를 전보·포상 등 인사관리에 반영하기 위한(제27조) 데에 한정되어 있다.

교사개인의 전문성 개발과 학교교육의 효과성 측면을 고려한 명확한 규정이 없다. 승진과 전보·포상 등 인사관리를 위한 자료수집도 평가의 한 목표이고 기능이지만, 현재의 교사평가제도는 교사의 자질 향상과 수업개선 및 전문적 능력 신장을 위한 자료수집 기능은 거의 하지 않았다.

승진연령이 안 된 젊은 교사들과 사립학교 교사들에게는 관심의 대상이 되지 못하고, 이들의 경우 교사평가는 유명무실하게 되고 있다. 따라서 교사들은 근무평가에 대하여 부정적인 인식을 하게 되고, 평가에 무관심하게 되는 원인이 되고 있다.1) 또한 최근에 평가결과를 성과급 지급 근거자료의 활용한다는 방침에 대하여 교원들의 불만을 야기한 원인이 되기도 한다.

이와 같이 우수한 교원을 발굴·유지하거나 교원 개인의 자질을 계발하는 등 다른 용도로는 활용되지 못하며, 특히 교원평가 결과가 승진에 결정적으로 작용되면서 평가는 곧 승진에만 필요한 것이란 인식을 주고 있다.

2. 평가대상의 제한성
교원근무성적평정의 대상은 학교교육 구성원 모두에게 적용되어야 한다. 그런데 현행 평가에 대한 규정에 의하면 교장에 대한 평가규정이 없고, 특히 사립학교 교원에 대하여는 승진규정이 적용되지 않으므로 자체적 노력으로 평가를 실시하지 않는 대부분의 사립학교에서는 교사의 근무성적평가가 소홀히 되고 있다.

3. 평가내용의 추상성·획일성

가. 평정요소의 미흡
현행 승진규정상의 평정내용은 자질 및 태도, 근무실적 및 근무수행능력 등 2개의 평정사항과 교육자로서의 품성, 공직자로서의 자세, 학습지도, 생활지도. 교육연구 및 담당업무등 5개의 평정요소에 각 요소마다 4개의 평정내용으로 총 20개의 기준이 마련되어 있다. 이러한 내용과 기준은 교사의 근무평정을 위해서 부족하다고 본다. 이들 평가영역 및 내용 외에 학급경영(업무처리, 사회·심리적, 물리적 환경조성), 특별활동 지도(학급자치회, 특별활동 지도), 학부모관계, 지역사회관계, 일반교양, 교직교양, 학교방침과 각종 법규준수 등의 영역을 포함하여야 할 것이다(최희선 외, 1999: 전제상, 2000).

나. 획일적 평정기준
평정요소와 평정내용을 지역, 학교규모, 학교급별, 유형, 교원의 직급, 담당업무를 고려하지 않고 전국적으로 모든 교사에게 획일적인 평가내용과 기준을 적용하고 있는 점이 문제이다.

다. 평정내용의 기준이 추상적
구체적 기준 미흡으로 인한 평정의 곤란과 주먹구구식 평정을 초래할 우려가 크다.

라. 교사의 자질·태도에 치우친 평정내용
평정내용에서 교사의 학습지도 및 생활지도가 가장 큰 비중을 차지하고 있지만 여전히 교사의 자질·태도영역이 비중이 적지 않게 되어 있다. 학습지도를 강조하고 있는 미국의 텍사스 주 교육법에서 규정하고 있는 교사평가기준을 보면 총 8개 영역에서 5개 영역이 학습지도와 학생의 성취도 향상을 위한 노력으로 구성 되어 있는데2) 이는 교사의 업무 중 학생지도의 비중이 50%를 넘고 있는 여러 주의 교사평가기준의 한 예이다.

4. 서열화 목적의 상대평가 방식

교원근무성적의 평정방법이 강제배분방식으로 되어 있어 지역과 학교급별, 학교규모, 교과특성, 담당업무 등을 적절히 반영하지 못하여 합리성을 결여하고 있다.

5. 평가요소별 가중치 부적절

교원 근무성적평정에서 평가기준 및 요소에 대한 가중치가 부적절하다. 평가준거별 가중치는 교원의 업무성취에 대한 평가영역의 상대적인 중요도에 근거하여 타당하게 주어져야 함에도 불구하고 그러하지 못하다.

6. 평가관리의 전문성 및 신뢰성 부족

평정자와 확인자 등 평가자가 자격연수나 직무연수에서, 또는 평가를 위한 특별 훈련프로그램을 이수하지 않은 결과 평가에 대한 전문성이 부족하고, 온정주의 풍토로 인한 정실과 주관에 의한 평가, 인상의 오류 등 여러 가지 평가의 오류가 범해지는 것이 일반적 경향이다.
이러한 결과로 평가에 대한 평가자의 책임의식 또한 결여되고 있어 교원들이 평가의 결과를 신뢰하지 않고 있다.

7. 평가결과의 제한적 활용 및 비공개

가. 승진자료로만 활용
현행 평가제도는 승진예정자 결정 자료로만 활용되고 자질계발 등에 활용되지 못하고 있으며, 승진직전 2년의 평정결과만 활용되기 때문에 해당교사외의 대부분의 교사들은 평가에 대해 무관심한 실정이다. 이는 현재 대학의 교수업적평가에서 평가결과에 따른 보수결정을 하지 않는 대학에서도 교수들은 강의, 연구실적, 사회봉사 등에 대한 업적평가에 상당한 긴장과 노력을 하고 있는 것과 비교하면 평가의 목적과 결과활용방안의 개선이 필요함을 말해 준다.

나. 평가결과의 비공개
현행 승진 규정에서 경력평정과 연수성적평정은 본인이 요구하면 알려주도록 규정하고 있는데 근무성적평정 결과는 비공개로 규정하고 있다. 그것은 경력평정과 연수성적은 본인이 산출결과를 알고 있고, 객관적으로 계산되는 점에 비해 근무성적은 평가자의 평가와 피평가자의 기대가 차이가 날 경우의 불만과 항의, 그리고 이에 따른 행정의 혼란을 막자는 관료주의적 사고와 풍토가 문제라고 본다. 그리고 평가기준의 명확하지 않고 강제적 배분방식에 의한 상대평가의 결과 개인이 가질 불만을 제거할 방법이 없기 때문이라고 본다.
그러나 평가과정에서 본인과의 협의 절차를 갖고, 평가결과를 알려줄 수 있도록 기준의 구체화, 평가방법의 신뢰도, 객관도의 확보가 이루어져야 할 것이다.

다. 전문성 향상을 위한 피드백 부재
평가과정에서 피평가자와의 협의절차가 없고, 평가결과도 공개하지 않기 때문에 교사 개인은 자신의 전문성 수준, 수업기술과 방법에서의 자신의 능력 등에 대하여 객관적 평가결과를 알 수 없고, 능력이 부족한 교사의 경우 지도나 연수과정을 통한 전문성 향상 기회도 가질 수 없다.

8. 법적 체제 미흡과 행정체제의 부실

가. 법제의 미흡
교원근무평정은 교사 개인의 능력개발 및 전문성 향상과 교직의 질 관리를 통하여 학교조직의 효과성에 가장 중요한 인사행정의 한 영역이다. 그런데 현행 교사근무평정제도는 승진임용에서 인사행정의 공정을 기하기 위하여 경력평정, 연수성적평정과 함께 승진후보자 순위명부작성의 한 영역으로 교육공무원승진규정에 포함되어 있고 독립적인 별도의 법령으로 제정되어 있지 않다. 이것은 교원연수에 관한 법령이 대통령령으로 별도로 제정되어 있는 것과 비교할 때 교원근무성적평정이 교원정책과 행정에서 중요하게 인식되지 못하고 있는 결과라고 본다.

나. 행정체제의 부실

1) 평가업무담당부서 및 업무의 부재
그리고 교육부나 시·도교육청 및 시·군 교육청, 학교단위에서 교원평가업무를 담당하는 기구나 부서가 없을 뿐만 아니라 업무자체도 이루어지지 않고 있다.

2) 교원근무평가에 대한 전문연구기관의 부재
교원근무평가에 대한 연구기관이 없고 교육관련 연구기관에서도 교육청 및 학교평가 담당부서와 업무는 있으나 교원평가 부서나 업무는 없는 실정이다.

3) 직무설명서나 직무수행기준의 미개발
교원근무평정제도의 실시를 위해서 기본적으로 필요한 것은 교원직무에 대한설명서나 직무수행기준이 규정되어 있어야 함에도 이러한 것이 개발되거나 규정되지 않고 있다. 이러한 것은 교원근무평정에 대한 행정체제의 부실이라고 할 수 있다.
교원근무평정에 대한 법제의 미흡이나 행정체제의 부실은 교육행정의 관료적 측면에서 그 원인을 찾을 수 있다고 본다(박영숙: 1992. 103-105). 즉,관료적인 구조하에서 평가자에게는 명령과 감독의 기능이 강요되고, 피평가자에게는 조직이 정한 규율과 명령에 복종하거나 순종할 것만이 강요된다.
그리고 관료적인 구조하에서의 평가에 관한 정책결정자들은 교사평가의 목적에 비추어 적극적으로 제도를 활성화하고 개선하려하기 보다 행정상의 편의에 치중하는 측면이 강하게 되기 때문이라고 할 수 있다.

Ⅱ. 교원평가제도의 방향

1. 교원평가의 목적

지금까지의 우리나라 교원평가제도의 현황과 문제점을 기초로 하여 새로운 교원평가제도의 목적을 다음과 같이 정하기로 한다.

가. 교사의 수업전문성 및 관리자의 학교경영·관리 전문성 향상 및 능력개발 계기 제공
교사의 교육활동의 가장 핵심적인 수업활동의 전문성과 관리자의 전문적 관리능력을 개발하고 신장하는 계기를 마련한다.

나. 교원의 수업 전문성 향상을 위한 교수-학습 지원 체제 구축
평가를 위한 평가가 아니고 전문가로서의 교원이 계속 발달할 수 있도록 교수-학습지원체제로서의 평가 체제를 구축한다.

다. 전문직으로서 교원의 전문성 수준에 대한 자체적 평가체제 구축
교원의 수업 전문성 심화를 통한 수업의 질 향상과 교수-학습지원체제 구축으로 학교교육의 전반적 질을 높인다.

라. 학교의 수업의 질 향상을 통하여 공교육의 내실화 도모
전문직인 교원이 스스로의 평가체제를 구축하여 전문가적 지위를 확보하게 한다.
마. 학교교육에 대한 국민의 신뢰 회복 및 학교교육 정상화 도모
교원의 자질과 능력 및 수업활동에 대한 전문적 소양에 대한 사회와 국민의 이해를 높임으로써 학교교육을 신뢰하고 협력, 지원하는 풍토를 조성하여 학교교육의 안정적 발전을 도모한다.

2. 기본방향

이상의 기본적인 방향에 따라 새로운 교원평가제도 수립의 기본원칙을 다음과 정한다.

가. 전문화
1) 교원의 전문적 성장을 지향하기 위한 평가체제를 구축한다.
2) 평가의 목적이 교원의 수업능력 및 학교관리 대한 전문성 향상에 있으므로 평가의 결과를 승진, 성과급 등과 연계하지 않는다.
3) 평가의 결과는 본인에게만 알리고 자기능력 개발 및 수업활동 개선을 위한 자료로 활용하도록 한다.
4) 평가에 관한 연수를 통하여 교원의 평가관련 전문성을 높이고, 전문가에 의한 평가가 이루어지도록 한다.
5) 새로운 평가제도의 실시를 위하여 시·도 교육청에 평가전담기구를 설치하고, 이를 위한 평가 전문인력을 양성한다.

나. 민주화
1) 교원평가에 대한 학교공동체 구성원의 이해와 협력방향을 모색한다.
2) 단위학교 평가관리기구를 통한 자발적이고 민주적인 평가체제를 구축한다.
3) 평가과정에서 학교공동체 구성원이 참여하는 기회를 보장한다. 즉 관리자, 동료교사, 학부모, 학생등 이 평가에 참여할 수 있게 한다.
4) 단위학교별 평가관리위원회를 구성하여 민주적으로 운영할 수 있도록 하며 소규모 학교는 업무의 과중, 관리기구 설치의 어려움이 있을 경우 교육청의 평가관리기구에서 업무를 지원한다.
5) 평가의 기준은 기본모형만 제시하고 시·도별 교육청의 평가관리기구에서 지역의 특성을 반영할 수 있게 하고, 학교별 평가관리기구에서 학교의 규모, 지역형편 등의 사정에 맞추어 자율적으로 작성할 수 있게 한다.
6) 학교공동체 구성원 및 교직단체, 학부모단체 등 각계의 여론 수렴과정을 통해 합리적 방안을 마련한다.

다. 다양화
1) 학교급별, 종별, 규모별, 그리고 교원의 직급별, 교과별, 직무담당별(담임, 비담임, 보직), 등 다양한 특성을 반영한다.
2) 평가과정에 참여하는 학교공동체 구성원 즉 관리자, 동료교사, 학부모, 학생등 참여자의 역할을 학교급별에 따라 다양화 한다.

라. 점진적 적용
1) 새로운 평가제도는 현행 교원근무평정제도와는 별개의 전문성 심화를 위한 평가로 운영한다.
2) 새로운 평가제도의 실시는 시범적용-계속연구-수정보완 단계를 거쳐, 희망학교를 우선으로 연차적으로, 점진적으로 확대 실시한다.

3. 연구의 범위 및 수행과정

이 연구의 일환으로 2회의 토론회 과정에서 있었던 질의, 토론 내용을 기술한다.

첫째, 이 연구의 범위는 교원의 인사행정 전반을 다루거나, 현행 교원근무평정제도를 대체하는 제도를 수립하는 것이 아니고, 수업전문성을 평가하여 교원의 능력개발을 도와주는 장학적 기능의 수업평가이다.

교원 양성, 연수, 승진, 근무조건, 사회·경제적 지위향상 등의 인사행정 각 영역은 정부의 정책수립과 집행에서 횡적인 연계를 가지고 통합적인 모색이 필요함은 마땅하다. 그러나 모든 영역의 연구를 하나의 과제로 수행하기란 어렵다. 본 학회가 위탁받은 연구과제는 교원평가에 관한 연구이다.

또한 현행 교원근무평정제도의 대체적인 제도를 수립하는 것이 아니다. 앞에서 현행 교원근무평정제도의 현황과 문제를 분석한 것은 현행 교원평가제도의 실상을 파악하기 위한 기초이다. 이 분석의 결과 교원의 가장 중요한 수업전문성과 학교관리자의 관리전문성에 대한 평가가 이루어지지 않음으로 근무평정요소 중 전문성에 관한 능력개발을 위한 평가방안만을 제안하기로 한 것이다. 그러므로 앞에서 진술한 것처럼 이 평가방안은 교원의 모든 교육활동인 수업, 학교·학급관리, 생활지도, 지역사회관계 등의 요소는 연구대상이 아니므로 이 평가결과는 교원의 전반적인 근무평정제도와 구별된다.
성과급이나 승진 등의 자료가 되는 교원근무평정제도는 앞으로 연구되어야할 과제이다.

둘째, 이 연구에서는 부적격교원의 문제는 고려하지 않기로 했다. 부적격교원 평가와 인사관리 문제는 교원정원과 예산 등이 수반되는 별도의 연구가 되어야 할 것이다.

학부모단체는 부적격교원평가에 관심과 주장이 많지만 이 연구는 열심히 노력하는 교원의 전문성 향상을 도와주고, 스스로 능력개발을 위한 노력을 할 수 있는 체제를 구축하기 위한 것으로 무능력 또는 부적격 교원의 문제와는 다르다. 무능력 또는 비도덕적인 부적격 교원의 문제는 현행 법령의 충실한 집행으로 관리가 가능하며, 새로운 제도를 수립하기 위해서는 별도의 연구가 필요하다.

셋째, 연구수행방법과 과정은 토론회와 공청회, 전문가 협의회 및 세미나 등을 통하여 현장 학교와 교원·학부모의 의견을 충분히 반영하고 있다.
연구내용은 각 영역에서 여러 가지 방안을 모색하고 있다. 지난 2회의 토론회에서 토론자와 방청인사께서 제안한 방안들도 연구진이 충분히 검토한 내용들이 개진되어서 이러한 방안을 재검토하고 수렴하고 있다.

예를 들어 첫째, 교사평가방안의 체크리스트와 기술식의 활용문제에서 기술식을 충분히 활용하고, 필요한 경우 체크리스트를 활용할 수 있도록 하였다. 이것은 전국교직원노동조합에서 제안하고 있는 수업활동평가, 학급운영평가, 교육관료평가 등에서 활용하고 있는 체크리스트와 같은 내용과 방법을 도입하는 것이다. 둘째, 교원평가에서 원자료를 원하는 본인에게 공개를 하는 방안도 처음부터 검토되었으며 이를 수렴하고 있다.<참고문헌 생략>