교원평가제는 그동안의 교원정책적 맥락 또는 제기된 배경 논리로 볼 때나, 평가제가 갖는 경쟁적, 비판적 속성에 비추어, 교원의 수업 전문성 향상이라는 목적 실현을 기대하기 어렵다. 학교현장에 많은 부담과 갈등을 줄 가능성도 크다. 무리한 교원평가제 도입으로 또다시 학교가 혼란에 빠지고 교원들이 서로 분열되고 갈등하는 상황이 되어서는 안 된다.
최근 교원평가제 논의과정에서 많은 의문이 제기되었지만, 시원한 해답을 구하지 못했다. 특히, 제시된 방안이 교원의 전문성 향상에 정말 기여할 수 있을까를 아무리 생각해봐도 확신하기 어렵다. 이런 생각은 그동안 논의과정에 참여한 다수 교원, 학부모들도 함께 느끼는 답답함이었다. 이런 전제 위에서, 먼저 교원정책적 관점에서 교원평가제가 갖는 역사 맥락적 의미 그리고 그 배경으로 어떤 논리가 작용하고 있는지 살펴보고, 제시된 방안에 관한 입장을 피력하고자 한다.
2. 교원평가제의 정책적 맥락과 배경논리 분석
가. 교원평가제의 정책적 맥락 사람의 행동, 태도를 변화시키고자하는 정책은, 그 대상을 바라보는 시각이 매우 중요하다. 당사자들의 반응과 감정에 정책의 성공과 실패가 크게 영향을 받게 되기 때문이다. 이것은 학생들이 교원의 지도방식이나 태도에 불만을 갖게 될 때, 교육의 효과를 기대하기 어려움과 같다. 교원정책에 있어서도 마찬가지이다.
교원 정책에는 두가지 상반된 접근방식이 있을 수 있는데, 정적(포지티브)인 접근과 부적(네거티브)인 접근 방식이 있을 수 있다. 그런데 국민의 정부 이후 대부분의 교원정책이 네거티브적 정책의 흐름을 갖고 있다. 교원의 전문성과 열의를 인정하고, 더 잘하도록 지원하고 촉진하는 포지티브한 정책은 거의 진척되지 않는 가운데, 촌지, 체벌, 정년단축, 학생의 담임선택제, 교직 유연화 등 소위 ‘회초리 정책’으로 일관해 왔다. 그러나 교직은 존경, 자아실현, 성취, 인정, 책임 등 정신적 가치와 만족을 강하게 추구하며, 자존감과 긍지를 중시하는 직업이므로 이러한 교원을 불신하고 단죄하는 정책은 교직사회에 강한 거부적 정서와 상실감을 형성하게 된다. 최근의 교직사회에 회피와 냉소주의가 이런 상황 속에서 생겨난다고 본다.
이제 교육과 교원정책 접근방식에 있어 전환적 사고가 필요하다고 본다. 최근의 만 15세 학생의 학업성취도 국제비교는 우리 교육과 교원에 있어 상당한 강점이 있음을 말해준다. 약점을 찾아 비판하고 처벌하는 데 무게를 둘 것이 아니라, 강점을 발굴하고 그것을 고무하는 방식으로 접근방식을 바꿀 필요가 있다. 그동안의 우리 교육은 마치 모든 것이 잘못된 것처럼 보는 자학적 교육관, 그리고 외국제도의 무비판적 모방과 이식의 관행으로부터 벗어나야 한다.
교원평가제는 네거티브적 교원정책의 흐름의 연장선 상에 있다. 부적격교사 퇴출기제로서의 평가제 도입을 주장하는 것으로 생각된다. 전 교육부 장관들의 평가제를 통한 무능교사 퇴출 발언 등 평가제 도입 논의의 맥락에서 볼 때도 그러하고, 장점 발굴과 이에 대한 인정과 격려보다는, 약점 노출과 이에 대한 비판과 책임에 예민할 수밖에 없는 평가의 본질적 속성에 비추어서도 그러하다.
따라서 교원의 전문성과 자질을 부정적으로 평가하고, 이것을 통제하기 위한 네거티브적 교원정책의 흐름 속에 제기된 교원평가제는 필경 실패할 가능성이 높다. 우리나라 교원의 수준을 인정하고 잘하는 점을 부각시켜 더 잘하도록 격려하는 포지티브 정책을 제시하는 데 주력해야 한다.
나. 교원평가제 도입 배경 논리와 그 문제점 1) 포플리즘적 접근방식의 문제다. 최근의 교원정책이 여론을 동원한 교단반발 제압 형태로 진행되고 있다. 교원평가제의 제기방식도 언론을 동원한 것이고, 국민 다수가 지지한다는 여론조사 결과 발표도 예전 형태와 똑 같다. 이 때, 교원들의 여론은 아예 무시한다. 교원정책을 교원들의 목소리를 무시하고 외곽 때리기식으로 추진해서는 결코 성공할 수 없다.
2) 교원에 대한 공교육 부실 책임론이다. 교육문제에 관해 교원의 책임을 도외시할 수 없지만, 네거티브적 교원 때리기식 정책은 마치 우리 교육의 모든 문제가 교원의 잘못인양 호도시키는 면이 있다. 때문에 교육정책 주도자로서의 행정관료와 정책 입안자에 대한 책임도 따질 수 있는 제도가 마련되어야 한다는 주장이 제기된다.
3) 교육수요자론과 교원불신이다. 학생과 학부모가 교육수요자라는 입장에서 교원을 직접 평가할 수 있어야 한다는 것이다. 1995년 ‘5.31교육개혁’ 추진에서 가장 잘못된 것이 왜곡된 시장경쟁 논리의 유입인데, 교육 수요자론은 바로 여기서 나온 것이다.
교육은 공급자와 수요자의 관계가 아니라 학생의 학습권과 학부모의 대위권, 교사의 교육권, 국가의 교육권 등의 조화적 권리관계로 파악되어야 하며, 교원의 전문적 교육권이 무시되어서는 안 된다. 문제교사가 있다 해도 학부모나 학생이 직접 평가를 통해 걸러내겠다는 발상은 잘못된 것이다.
4) 교직도 경쟁을 해야 전문성이 높아진다는 것이다. 물론 경쟁이 필요하다. 그러나 시장경쟁 논리가 아니라 교육적 논리에 기초한 경쟁이어야 하고, 공정하고 객관적이어야 한다.
3. 교원평가제 방안에 관한 입장
가. 총론적 입장 1) 기존 교원평가제 논의과정을 무시하고 조급하게 서두르고 있다. 현행 근무평정제와의 관계 정립, 새 교원평가제의 필요성 등 선행되어야 할 논의가 생략되고 있다. 지난 해 교육개발원을 중심으로 한 교원인사제도혁신협의회의 논의 결과를 무시하고 있다. 결국 부총리의 발언을 뒷받침하기 위한 수순으로 밖에 볼 수 없다.
2) 교원평가제를 도입하려면, 교원직무 수행기준의 설정과 그 공감대 형성이 우선되어야 함에도, 이에 대한 논의와 노력이 턱 없이 부족하다. 교원들이 수행하는 본질적 업무와 비본질적 업무, 불필요한 잡무, 업무의 중요도 등이 본격 논의되어야 하며, 교원들이 본질적 업무에 몰입할 수 있도록 교원잡무 등을 획기적으로 감축하려는 노력이 있어야 한다.
3) 종전, 교원정책 수립에 있어 외국제도의 무비판적 모방과 이식의 관행 그리고 제도가 갖는 역사와 맥락, 문화적 요인에 대한 고려가 부족하다. 제도의 성패는 기술적 합리성보다 역사적 경로와 맥락, 문화, 권력관계 등에 더 크게 좌우됨은 우리 교육정책사에서 얼마든지 확인 가능하다.
4) 문제의 제기와 대안이 일치하지 않는다. 기조강연에서 새 평가제 도입의 배경으로 현행 근무평정제가 안고 있는 문제점을 많이 지적하고 있는데, 현행 근무평정제에 대해서는 언급이 없고, 새 평가제가 어떤 면에서 그러한 문제점을 해소해 줄 수 있는지 불명확하다.
5) 지나치게 낙관적이며, 문제점과 부작용에 대한 성찰이 미흡하다.
6) 학교현장의 업무부담을 가중시켜 결국 평가의 형식화가 초래될 가능성이 크다.
7) 평가시행 사항의 상당 부분이 학교단위 자율결정으로 위임되어 있는데, 이것이 오히려 결정과정상의 혼란과 부담을 줄 가능성이 크다.
나. 영역별 입장 1) 평가의 목적은 차라리 교사수업평가로 명확히 함이 타당하다. 수업만 강조한 나머지 생활지도 또는 학교업무의 기피 또는 경시로 교육을 왜곡시킬 수 있다.
2) 평가자 및 평가방법에 있어서는
첫째, 자기평가서의 활용이 불명확하여 형식화되기 쉽다.
둘째, 동료평가를 위한 공개수업 및 참관은 본질적 수업의 소홀, 과열경쟁시 동료 간 불신과 반목이 나타날 수 있다. 교감, 교장은 전체 평가자의 일부일 뿐, 학교장학, 학교경영 책임자로서의 영향력 약화로 학교단위 책무성이 약화될 수 있다.
셋째, 학생의 학습권, 학부모의 권리는 존중되어야 하지만, 수업 등에 있어서의 여론수렴과 판단은 교사의 자율권에 맡겨야 한다. 학부모의 수업참관과 평가 참여는 고교의 경우, 입시위주 교육을 부채질할 수 있다. 학부모의 권리는 교사 개개인에 대한 책무성 요구 차원이 아니라 학교 전체 차원의 책무성 요구로 행사되어야 하고, 제한적 범위에서라도 학교선택권을 인정하는 방향으로 가는 것이 타당하다.
넷째, 공개수업은 전시수업으로 변질될 수밖에 없고, 따라서 진정한 수업평가가 되기 어렵다.
3) 단위학교 및 교육청 단위 교사평가관리위원회 설치·운영해야 한다.
위원회의 설치와 그 역할, 평가위원 수와 비율, 위원장 선출 등 상당부분이 학교 자율로 결정하도록 되어 있는데, 결정 주체 및 학교장의 역할 모호 등 결정 과정에 상당한 혼란과 갈등이 예상된다. 평가의 구체적 목적, 평가관리자, 평가기준 및 절차, 결과활용 등은 전문적 지식을 요하고 구성원들의 이해와 합의가 필요한 등 학교 단위에서 쉽게 결정하기 어려운 내용이며, 교원잡무의 증가, 소규모 농어촌 학교 실정 등을 감안하면, 평가업무의 추진 애로와 업무가중이 평가의 형식화를 초래할 가능성이 크다.
4) 평가영역별 평가요소, 평가지표 및 자료원을 명확히 해야 한다.
피평가자와 평가자간 평가기준 등에 관한 협의과정이 없는 상황에서, 가치판단이 서로 다르다고 인식할 때, 피평가자가 동료교사의 평가결과를 수용하지 않을 것이다. 이렇게 되면 평가가 수업 전문성 향상에 기여하기는 불가능할 것이다. 평가보다 장학협의가 더 중요함은 이 때문이다.
5) 평가결과를 유용히 활용해야 한다.
첫째, 평가관리위원회가 평가결과를 어떻게 활용하려 드느냐에 따라 학교현장의 갈등이 예상된다.
둘째, 교원의 순환근무제 등을 감안할 때 평가자의 익명성이 보장될 수 있을까 의문시된다. 평가자별 평가결과가 공개되면 교사 간의 갈등이 나타날 수밖에 없다.
6) 교장, 교감 평가방안
첫째, 현실적으로 교장의 직무와 역할에 대한 이해와 평가의 전문성이 없는 전 교원과 직원, 10%의 학부모가 평가자로 들어가면 인기투표가 될 수 밖에 없다. 교장의 소신있는 학교행정은 불가능해지고, 입시위주 교육의 압력 등을 교장이 거부하고 정상적 교육과정 운영을 할 수 있을지 의문스럽다. 소속 단체의 집단이해가 맞물리는 상황이 되면, 교장, 교감 평가는 ‘집단행동 차원의 비교육적 정치평가’로 변질될 수 있다. 학교현장의 심각한 분열과 갈등요인이 될 수 있다.
다. 소결론 1) 위원회 구성, 다양한 평가절차와 세부 계획의 수립, 자기평가서는 물론 많은 동료교원에 대한 평가서 작성 등 평가 관련 업무가 학교현장에 새로운 업무가중 요인이 될 수 있고, 평가를 둘러싼 교단의 불신과 갈등이 초래될 우려가 높음에 비해,
2) 평가의 가치기준이 다를 수 있는 교사 개인별 전시적 공개수업 참관을 통해 내린 학교구성원들의 서로 다른 평가결과를 교사 개인이 얼마나 가치 있게 인정하고, 자신의 수업 전문성 제고에 활용할지 의문시된다. 더욱이 그 활용이 개인의 피드백 차원 이상의 의미가 주어지지 않는다면, 조만간 형식화의 길을 갈 수밖에 없을 것으로 본다.
3) 따라서 이러한 평가를 통한 교원의 수업 전문성 제고는 크게 기대하기 어렵다고 보며, 학교 장학협의회의 활성화, 동료장학 활성화 대책을 강구하고, 학부모나 학생의 의견 반영은 교사 개인의 자율 사항으로 권장해가는 것이 바람직하다고 본다.
4. 교원의 전문성 향상을 위한 대안
가. 교원이 교직생애 기간 동안 전문성을 심화, 발전시켜 나갈 수 있는 성장 트랙(track)을 제도화해야 한다. 다른 직업에 비해 보람과 가치, 성취를 중시하는 직업인 반면 성취동기를 유발하고 확인할 수 있는 기제가 절대 부족하다. 일반 기업체나 공무원 조직의 다양한 조직체계와도 다르다. 어느 정도의 경력단계를 감안, 교원 각자가 목표를 정해 도전하여 스스로 성취감을 느낄 수 있는 전문성 향상의 발전 모형을 제도화하고, 이에 걸 맞는 적절한 보상체계를 강구하는 등 전폭적 지원이 필요하다.
우수교원의확보및전문성신장을위한특별법(가칭)을 제정하고, 이것을 근거로 하여, 보다 종합적이고 지속적인 대책을 강구, 추진하여야 한다. 연수이수 학점화 제도의 정비, 수석교사제를 포함한 교원자격의 전문성 심화단계 설정, 국가 책임하의 교원연수의 체계화 및 강화, 연구년제의 도입 등이 포함되어야 한다. 이런 과정을 통해 노력하지 않는 교사는 스스로 부담을 느끼게 되고, 부적격 교사들이 스스로 교단을 떠나지 않으면 안 되는 교직문화를 만들어야 한다.
나. 동료장학 활성화 대책을 강구해야 한다. 수시로 학년단위(초등), 교과단위(중등)로 장학협의회를 갖도록 하고, 학기말 또는 학년말에는 장학평가회 개최를 의무화하며, 그 결과를 보고서를 작성하도록 한다. 이 보고서는 다음 학기 및 다음 해의 교육활동 개선자료로 활용한다. 이를 위한 경비 지원과 시설 등 여건 개선이 필요하다.
학기말 또는 학년말 장학평가회에서는 교사 각자가 장학보고서를 제출케 하고, 이를 토대로 종합장학평가회를 개최한 다음 그 결과를 학년별, 교과별로 보고서로 작성해 제출하도록 한다. 이것을 다음 학기 또는 학년의 교육활동 개선자료로 활용하게 한다. 이를 위해서는 학교에 학년별, 교과별 장학협의실을 설치하고, 협의회 운영과 보고서 작성 경비를 지원함은 물론 학년별, 교과별로 교원들의 추천에 의해, 장학 우수자를 표창할 수 있도록 하는 등 지원대책을 강구해야 한다. 이러한 장학평가회에는 학부모대표를 참여시킬 수 있게 한다.
다. 학부모와 학생의 설문조사는 교사 각자가 자율적으로 문항을 작성하여 실시하도록 권장하고, 그 결과는 학기말 또는 학년말, 학년별, 교과별로 개최되는 교사장학평가회에 제출하는 개인별 장학보고서에 포함하도록 한다.
라. 교원들이 수업 등 본질적 역할에 집중할 수 있도록 교육여건 조성에 일대 전환점을 마련해야 한다. 여기에는 학년별(10학급 기준) 교무행정 요원 1인 이상 배치, 각종 불요불급한 보고 자료의 감축방안 등이 포함되어야 한다.
마. 법정정원의 조속한 확보, 초등의 수업부담 완화 및 형평 제고 등 후진적인 교육환경을 조속히 개선해야 한다. 2004년 현재 정원확보율은 89.2%며 부족교원이 3만5905명에 이른다. 초등 고학년의 경우 30시간 이상 수업을 해야 하는 상황이 발생하고 있다. 이런 상황을 두고 교원평가를 실시한들 수업 개선이 될 리 만무하다.
바. 학부모와 일반국민이 교원평가에 동조하고 있는 이유 중 하나는 일부 부적격 교원의 처리 문제라고 본다. ‘부적격 교원 문제’는 교직사회의 아킬레스 건 같은 존재로서 교원 전체에 누가 되고 있는 것이 사실이고, 교원단체의 입장에서 이를 옹호할 생각은 추호도 없다. 그러나 교원평가를 통해 부적격 교원이 걸러질 수 없다는 점에서 다른 방안이 모색되어야 한다. 부적격 교원의 통제장치로 교원평가제를 도입하면 오히려 선량한 다수의 교원들을 싸잡아 감시하고, 통제하는 결과가 되어 빈대 잡자고 초가삼간 태우는 격이 된다.
한국교총은, 전문직 교원단체로서 수년전부터 ‘좋은 교육, 좋은 선생님’을 모토로 삼고, 교원의 전문성과 자질 향상을 위한 노력을 강화하고 있다. 명확히 부정과 비리를 저지른 교원은 회원이라 해도 배척하고, 교원 윤리강령과 실천수칙을 재정비하며, 광범한 실천 운동을 벌여 나갈 것이다. 이런 과정에, 학부모단체 등도 동참할 수 있는 길을 열고자 한다.
5. 맺는 말
우리 교육은 많은 문제를 안고 있지만, 긍정적인 요소도 많다는 점을 인정하고, 지나치게 우리의 교육을 비관하는 자학적 교육관과 이에 터한 교육개혁의 강박증에서 벗어날 필요가 있다. 우리 교육과 교원의 강점이 무엇인지를 밝히고 이것을 더 빛나도록 만드는 쪽으로 개혁의 초점을 바꿀 필요가 있다.
이런 점에서 그동안 부적 접근방식으로 일관해 온 교원정책 방향도 정적 접근방식으로 전환되어야 한다. 교원의 자존감과 긍지가 손상되지 않게 하면서, 보다 더 잘할 수 있도록 인정하고 격려하는 방향으로 전환해야 한다. 교원들이 서로 협동하여 교육활동에 전문성 향상을 기할 수 있도록 동료장학 활성화 대책을 강구하고 이를 적극 지원해야 한다.
교원평가제는 그동안의 교원정책적 맥락 또는 제기된 배경 논리로 볼 때나, 평가제가 갖는 경쟁적, 비판적 속성에 비추어, 교원의 수업 전문성 향상이라는 목적 실현을 기대하기 어렵다. 학교현장에 많은 부담과 갈등을 줄 가능성도 크다.
무리한 교원평가제 도입으로 또다시 학교가 혼란에 빠지고 교원들이 서로 분열되고 갈등하는 상황이 되어서는 안 된다. 학회와 교육부의 현명한 판단을 기대한다. <참고문헌 생략>
