흔히 교육의 참여자로서는 교사와 학생, 그리고 학부모를 들곤 한다. 그러나 교육의 중요한 참여자로서 교육행정가를 빠뜨릴 수는 없을 것이다. 교육행정은 교육을 제대로 수행하기 위한 지원체제를 의미하며 교육행정은 곧 교육에 연결되기 때문이다. 교육행정의 정의는 어디에 초점을 두느냐에 따라 달라질 수 있다. 또한 교육행정의 개념을 어떻게 규정하느냐에 따라 교육행정의 성격이나 영역, 기능 등도 달리 규정될 수 있다.

교육행정에 대한 대표적인 견해는 교육행정이란 교육목표를 효율적으로 달성하기 위하여 필요한 인적·물적 제 조건을 정비·확립하는 수단적·봉사적 활동이라고 보는 것이다. 교육행정은 근본적으로 교육의 기본목표를 보다 능률적으로 달성토록 하기 위한 일련의 봉사활동이며 작용이다. 교육행정가는 이러한 교육행정을 담당하는 사람이다. 교육행정가가 없으면 교육은 제대로 이루어질 수 없다. 교사들의 봉급이 제때 지불되지 않고, 학생 배정이 적절한 시기에 이루어지지 않으며, 냉난방이 전혀 되지 않음은 물론 교과서 조차 제때 공급되지 않는 상황에서 교육을 한다고 상상해 보라.

간혹 윤리문제와 부패를 혼용하여 사용하기도 하는데, 그것은 양 개념이 서로 밀접하게 관련되어 있기 때문이다. 물론 윤리에 어긋난 것이 바로 부패라고 보기는 어렵다. 하지만, 윤리에서 어긋나는 형태 중에 일부가 부패의 모습을 취하기도 한다. 특히 교육행정가를 비롯한 공직자의 경우 윤리에 어긋나는 행동의 상당부분은 바로 부패에 연결된다. 윤리는 동기에 초점을 둔다면, 부패는 결과에 더 초점을 둔다. 따라서 윤리문제를 논의할 때 교육이 보다 강조되며, 부패문제를 논의할 때는 적발과 처벌이 보다 강조된다. 그러나 양자가 유기적으로 연계되어야 함은 당연하다. 이러한 측면에서 공직자로서 교육행정가의 윤리문제를 다루는 데 있어서는 부패문제를 빼놓을 수 없을 것이다. 따라서 여기서는 공직자로서의 교육행정가가 빠지기 쉬운 부패 문제를 간단하게 언급한 후 교육행정가에게 기대되는 윤리 문제를 논의하고자 한다.

공직자의 윤리와 부패문제

공직자의 윤리는 청렴을 지키는 것이다. 이는 부패 없는 공직사회를 만드는 것이다. 부패(corruption)의 영어 어원은 라틴어 'cor(함께)'와 'rupt(파멸하다)'의 합성어이다. 자신 뿐 아니라 다른 사람까지 함께 파멸시키는 것을 의미한다. 부패방지법(제2조)에서는 부패행위를 “공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위”로 보고 있다.

노벨평화상을 받은 오스까르 아리아스(Oscar Arias) 코스타리카 대통령이 말했듯이 “부패는 사회적 약자에 대한 착취이며, 소외 계층에 대한 절도 행위”이다. 교육행정가의 비윤리와 부패는 곧 학생들에 대한 착취로 연결될 수 있다.

부패는 사회의 신뢰관계를 훼손한다. 사회의 신뢰관계가 훼손되면 사회자본이 붕괴되고, 국가 정통성이 상실되어 결국엔 패망하고 만다. 부유하던 필리핀을 추락시킨 것은 1986년 물러난 마르코스정권의 부패였고, 중국 국민당 멸망의 가장 직접적인 원인은 관료의 부패와 상호 불신이었다. 조선 왕조 멸망의 주요 원인은 3정(전정, 군정, 환곡)의 문란과 부정부패였다. 공정한 ‘경쟁의 룰’을 확립하고 지속적인 사회발전을 이루기 위해서는 부패방지와 윤리의식의 확립이 필요하다.

부패방지위원회(이하 부방위)가 지난 2003년 부패에 대한 국민 여론을 조사한 바에 따르면, 국민들의 65%가 ‘공무원이 부패했다’고 인식하고 있었다. 가장 시급히 척결되어야 할 분야는 정치(90%), 행정(30%), 공기업(21), 사법(20%), 언론(18%) 순이었다. 행정기능별로는 건축/건설(73%), 세무(58%), 법무(57%), 국방(55), 경찰(51%), 교육(45%) 순이었다. 교육이 6번째로 높다는 사실이 충격적이다.

자라나는 청소년의 윤리의식도 우려할 만한 수준이었다. 2002년 반부패국민연대가 중고생을 대상으로 실시한 부패인식 조사에 따르면, 응답자의 92%가 한국사회는 부패했다고 응답하였다. 설문조사의 중복 응답에서 중고생의 49%가 교육계를 부패한 집단으로 대답하였다. 중고생의 거의 절반에 해당하는 47%는 ‘보는 사람이 없으면 법을 지킬 필요가 없다’고 생각하고 있으며, 27%의 학생들은 ‘뇌물을 써서라도 문제를 기꺼이 해결할 것’이라고 응답하였다.

뿐만 아니라 다수의 학생들이 ‘감옥에서 10년을 살아도 10억원을 번다면 부정행위를 하겠다’고 응답하는 등 반부패 윤리의식이 박약한 것으로 드러났다. 장차 국가의 동량이 될 청소년들이 이런 생각을 갖고 있다는 사실은 그들이 직접 부딪치는 교육 분야의 부패를 방지하려는 노력이 교육적으로 얼마나 시급하고도 중요한 일인가 하는 것을 잘 보여주는 것이다. 교육현장에서 학생이 인식하는 부패는 학생의 의식에 지대한 영향력을 미치며 이러한 부패에 대한 인식은 도덕적 불감증을 낳는다. 교육 분야의 부패는 교육 그 자체를 불가능하게 할 수도 있다.

국제투명성기구(Transparency International, TI)의 부패인식지수(Corruption Perception Index: CPI) 발표에 따르면, 2005년 CPI 1위의 국가는 아이슬란드(9.7)이며, 핀란드(9.6), 뉴질랜드(9.6), 덴마크(9.5), 싱가포르(9.4), 스웨덴, 스위스, 노르웨이, 호주, 오스트리아 등이 10위권 국가이다.

우리나라는 5.0점으로 159개국 중 40위를 차지하였다. 이는 국민소득이 5000 달러 이하인 칠레(7.3, 21위)나 보츠와나(5.9, 32위)보다 뒤지는 것이며, 아시아 국가 중 싱가포르이외에 홍콩(8.3, 15위), 일본(7.3, 21위), 오만(6.3, 28위), 아랍에미리트(6.2, 30위), 카타르(5.9, 32위), 대만(5.9, 32위), 바레인(5.8, 36위), 요르단(5.7, 37), 말레이시아(39위) 등이 한국보다 청렴하다.

대체로 국가별 부패수준과 1인당 국민소득 간에는 강한 상관관계를 보인다. 2003년 132개 국가의 CPI와 1인당 GDP간 상관관계를 분석한 결과, CPI가 7.0 이상인 22개 국가의 1인당 GDP는 평균 31,421 달러로 나타났다. 국민소득이 3만 달러를 넘는 나라들은 대부분 CPI 순위가 22위 이상인 나라들이었다. CPI가 5.0이상 7.0 미만인 16개 국가의 1인당 GDP는 15,029 달러로 CPI가 높은 22개국에 비하여 절반에도 못 미치고 있다.

한국이 포함된 부패지수 4.0이상 5.0 미만인 15개 국가의 1인당 GDP는 평균 5,560 달러로 제일 높은 국가들의 1인당 GDP 평균의 1/6, 두 번째로 높은 국가들의 1인당 GDP 평균의 1/3 수준에 불과하였다. 따라서 한국의 부패수준은 국민소득 5,560달러 수준의 나라들과 같은 정도로서 실제 국민소득 1만4000 달러(2005년)로 세계40위, 경제규모 6050억 달러(2004년)로 세계11위인 점에 비하면 부끄러운 수준임을 알 수 있다(부방위, 2005).

TI는 또 뇌물성향지수(Bribe Payers Index : BPI)를 발표하였다. 이는 주요 수출국의 기업들이 신흥개도국에서 공무원들에게 뇌물을 공여할 것인지에 대한 인식지수이다. 한국은 2002년 조사에서 10점 만점(뇌물을 지불할 가능성이 전혀 없음)에 3.9점을 얻어 21개국 중 18위였다. 이는 러시아, 중국, 대만 다음으로 뇌물 제공 가능성이 높은 국가로 꼽힌 것이다.

TI의 부패인식지수의 산출에 문제가 있다는 지적이 없는 것은 아니지만, 우리나라의 부패수준에 대한 국제사회의 인식은 매우 부정적이었다. 지난 10년 동안의 추이를 보면, 가장 깨끗한 수준이라는 10점을 기준으로 할 경우 5점을 상회한 경우는 단 한번이며, 모두 5점 이하로 나타나고 있다.

행정가가 빠지기 쉬운 비윤리 문제

교육인적자원부가 2000년 2월부터 12월까지 전국 16개 시․도교육청과 지역교육청, 공사립학교들을 대상으로 실시한 감사에서는 전체 지적사항의 절반 이상이 시설공사(20.7%)와 예산·회계 관리(16.7%), 그리고 물품 구매(13.1%)에 집중되어 있었다. 주로 금전 거래와 관련이 있는 부분에서 감사 지적사항이 많다는 것은 그만큼 비윤리에 빠지기 쉽다는 점을 반증한다.

교육행정분야 비윤리적 행동 혹은 부패의 사례는 크게 3가지로 정리해 볼 수 있는데, 계약 및 물품구매, 시설공사, 인사비리가 그것이다.

첫째, 학교에서 교육활동이 이루어지기 위해서는 수없이 많은 물품이 필요하다. 각종 교구와 운동기구, 문구는 물론 일상적인 소모품에서 학생들의 졸업 앨범, 구내식당 식자재의 구매에 이르기까지 그 종류는 매우 다양하다. 또한 이러한 물품 수요는 지속적일 뿐만 아니라, 학생들의 숫자가 많고, 안정적인 결제가 가능하다는 점에서, 물품 공급권한은 적지 않은 이권으로 인식된다. 바로 이러한 점 때문에 비록 그 액수가 크지는 않더라도 관련 업체들은 경쟁적으로 물품공급 권한을 확보하려고 하며, 이 과정에서 금품수수나 향응 등의 비리가 발생할 가능성이 있다(부방위, 2004).

둘째, 시설 예산과 관련해서는 업자가 시설예산의 확보를 위해 관련 기관에 대한 로비 자금을 지원하고, 이 자금으로 관계자에게 예산 확보를 위한 금품을 제공하며, 이를 통해 획득한 예산을 집행하면서 업자와 다시 금품이 오고 갈 수 있는 가능성이 있다. 이같은 현상은 빠르게 개선되고는 있지만, 시설예산 집행은 여전히 비윤리가 발생할 가능성이 높은 분야로 남아 있다(부방위, 2004).

셋째, 인사 제도는 본질적으로 인사권자의 재량이 개입될 소지가 많기 때문에 비윤리의 개연성이 높다. 아무리 제도를 개선하더라도 사람에 대한 판단의 문제이기 때문에 주관이 개입될 수밖에 없는 것이다. 더욱이 유교문화의 전통으로 혈연, 지연, 친분관계 등을 무시하기 어렵고, 사람을 객관적으로 평가하고 그 평가결과를 수용하는 문화가 발달하지 못해 항상 비윤리의 가능성을 안고 있다. 이에 따라 일반행정직의 승진, 전보, 보직 등의 인사가 개인의 능력이나 자질보다도 금품이나 청탁과 결부되어 이루어질 가능성이 있다. 인사 관련 비리의 최대 온상은 좁은 문을 통과해야 하는 수직적 승진구조이며, 아울러 ‘좋은 자리’와 ‘나쁜 자리’의 차별이 심하다는 점이다. 이 때문에 비정상적인 방법을 통해서라도 좁은 문을 통과하고 좋은 자리를 차지하려는 유혹이 상존한다. 

비윤리 극복을 위한 제안

교육행정분야의 비윤리 문제를 극복하기 위해서는 앞에서 언급한 비윤리의 문제를 해결하면 될 것이다.
첫째, 물품구매, 각종 계약, 업체선정과 관련된 정보의 공개가 필요하다. 학교나 교육청에 물품구매계획, 업체선정계획이 사전에 공개되고, 경쟁에 의한 납품이 제도화되어야 한다. 이를 위해서 교육청이나 학교에서 구매 계획이 있는 물품의 수량과 품질 등을 교육청 홈페이지에 공개하여 공급업자들로 하여금 입찰토록 하며, 이러한 정보공개를 통해서 학부모와 교사들이 물품구매현황을 감시할 수 있도록 할 필요가 있다.

둘째, 교육청 인사 관련 정보들이 공개되지 않음으로써 각종 인사 관련 비리가 발생할 수 있다. 따라서 교육청 인사 관련 모든 정보와 절차가 내외에 공개되어야 한다. 교육청 인사위원회 위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 교육국장 및 교육장 공모제 심사위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 도교육청 전문직 임용시험 출제위원 명단, 도교육청 전문직 임용면접심사위원 명단, 교육전문직 임용예정 직무연수 대상자 선정과정 등이 공개되어야 할 인사 관련 정보이다.

셋째, 공직자들은 상시적으로 비윤리적인 상황에 노출되어 있는 위험한 근무환경에서 일하고 있다(국가청렴위, 2005). 공무원을 유혹하는 외부 시도의 강도와 제도적 허술함의 정도, 보수수준 등은 보통의 공무원들이 개인적 양심의 힘만으로 비윤리의 위험을 이겨낼 수 있는 수준을 넘어서고 있음을 보여준다. 따라서 사후약방문보다는 사전에 비윤리적 행동을 막는 이익충돌을 방지하는 것이 효과적이다. 이익충돌의 방지는 이익충돌의 가능성을 사전에 차단함으로써 비윤리의 가능성을 줄일 수 있다는 점에서 사전예방적인 접근방법이다. 공무원도 사람인지라 감정이 있고, 사익을 추구하는 것은 본능적이다. 이해충돌의 방지는 바로 이와 같은 상황에서 벗어나도록 하기 위한 예방적인 제도적 조치이다. 공직자는 자신이 수행하는 특정직무가 자신의 이해와 연결되어 있거나, 자신의 친족 등이 직무관련자가 되는 경우에는 그 직무로부터 회피해야 한다.

넷째, 아무리 강직한 사람이라고 해도 그를 둘러싸고 있는 조직의 구성원들이 비윤리 문제에 둔감하고 이에 쉽게 빠져든다면, 수시로 찾아오는 비윤리의 유혹을 떨치기 어렵다. 특히 우리 사회처럼 접대문화가 뿌리 깊은 환경에서는 자기도 모르게 비윤리행위와 연관될 수 있는 위험이 도처에 도사리고 있다. 이럴 경우에는 자신의 비윤리행위 연루 사실이 적발되더라도 쉽게 자신의 잘못을 인정하려들지 않게 된다. 오히려 자기합리화를 하거나 남에게 책임을 전가할 가능성이 크다. 따라서 건전한 조직문화를 육성하는 것이 무엇보다 중요하다.

호주 뉴사우스웨일즈주의 반부패독립위원회(ICAC)의 연구에 따르면 공무원들은 대부분 자신의 부패행위에 대하여 다음과 같이 합리화를 시도하고 있었다(부방위, 2004). 이는 비록 다른 나라의 사례이지만, 우리와 비슷하게 적용될 수 있다.

○ 남들도 모두 이 정도는 한다.
○ 상대방의 동기는 친절이나 우정의 표시로서 순수한 것이었다.
○ 선물의 제공은 아무에게도 해가 되지 않는다.
○ 선물은 우호적인 관계에 도움이 되고, 번거로운 형식을 없앨 수 있어서 능률 향상에 도움된다.
○ 선물의 제공은 문화적 관행에 불과하기 때문에 이를 거절하는 것은 적개심을 조장할 뿐이다.
○ 공무원은 봉급이 적기 때문에 그 정도 성의는 받아도 무방하다.


대다수의 공직자들이 이러한 생각을 가지고 있다면 비윤리 척결은 요원하다. 만일 누군가가 비윤리 행위로 처벌을 받게 되더라도 그는 반성보다는 그저 재수가 없어 나만 피해를 보는구나 하는 생각을 하게 될 것이다. 따라서 비윤리 예방을 위한 노력에 앞서서 해야 할 중요한 작업 가운데 하나는 이러한 조직 문화를 건전하게 개량하는 것이다.

교육행정가의 윤리 확립을 위해

교육 분야의 비윤리는 규모는 작지만 국민의 체감도가 높다. 교육의 본질에 비추어 높은 도덕성이 요구되며, 사람들이 교육 분야 종사자들에게 상대적으로 더높은 윤리와 투명성을 요구하기 때문이다. 교육행정가도 교육의 참여자로서 높은 윤리가 요구된다. 교육행정가가 지녀야 할 윤리적 기준을 다음과 같이 몇가지로 제시해 본다.

첫째, 모든 결정과 행위는 교육의 일반적인 원리에 부합하고 학생들의 진로와 성장에 긍정적인 영향을 줄 수 있어야 한다.
둘째, 모든 전문직적 직무와 책임을 정직과 성실로서 완수한다.
셋째, 계속적인 연구와 전문직적 발전을 통해서 전문직의 효과성을 향상시키고자 노력하고 그 기준을 유지한다.
넷째, 어떤 일을 하든 어떤 정책을 집행하든 그 정책을 집행하는 사람의 입장이 아니라 그 정책을 통하여 이익 혹은 손실을 보게 될 학생 혹은 교사를 먼저 생각한다.
다섯째, 교육에 관련되어 있는 모든 법령과 조례, 규칙을 준수한다.
여섯째, 교육행정의 윤리적 문화와 분위기 형성에 앞장선다.
일곱째, 관련 정책이나 또는 다른 영향력을 통해 개인적 이익을 얻고자 직위를 사용하지 않는다.
여덟째, 이익 충돌 가능성이 있는 상황을 스스로 회피한다.

참고로 거창고등학교에서 학생들에게 제안하는 직업선택의 십계를 소개하면서 이 글을 맺고자 한다. 이는 교육행정가를 포함한 우리 모두가 잘 알면서도 실천하지는 못하는 것으로서 다시 한번 되새겨 보아야 할 것이다.

1. 월급이 적은 곳을 택하라.
2. 내가 원하는 곳이 아니라 나를 필요로 하는 곳을 택하라.
3. 승진의 기회가 없는 곳을 택하라.
4. 모든 조건이 갖추어진 곳을 피하고 처음부터 시작해야 할 광야를 택하라.
5. 앞을 다투어 모여드는 곳으로 절대 가지 않도록 하라.
6. 장래성이 전혀 없어보이는 곳으로 가라.
7. 사회적 존경 등이 전혀 없다고 생각되는 곳으로 가라.
8. 한 가운데가 아닌 가장자리(끝)로 가라.
9. 양친과 아내, 또는 약혼자나 연인이 필사코 반대하는 곳이라면 틀림없으므로 의심하지 말고 그곳으로 가라.
10. 왕관이 아닌 단두대가 기다리고 있는 곳으로 가라.