학령인구 감소와 재정분권의 흐름 속에서, 지속가능한 경제발전과 세대 간의 복지 형평 등을 위해서 교육재정은 어떻게 재편되고 방향성을 잡아야 할 것인가? 이 질문은 교육계에서도 주도적으로 해결해야 할 매우 중요한 과제이다. 학생수 감소를 이유로 내국세의 일정률로 확보되고 있는 초·중등교육재정에 대한 경제계의 불편한 시각은 오래된 이야기이다. 최근 이러한 초·중등교육재정 구조를 개편하려는 움직임이 본격화되고 있어 교육계를 긴장시키고 있다. 학령인구 감소와 초고령층 사회로의 진입에 따른 복지재정 부담 증가 등의 이유로 학령인구 감소 추이를 반영한 초·중등교육재정 개편 논의를 확대하고 있다.

그러나 이와 같은 논의에는 학령인구 감소라는 변수 외에는 초·중등교육에 대한 중장기적 관점에서 어느 정도가 적정한 것인지에 대한 충분한 검토가 수반되었다고 보기 어렵다. 더욱이 학령인구 감소 추이를 반영하여 초·중등 교육비용을 줄이고 이를 다른 영역에 지원할 수 있도록 개편해야 한다는 논리로는 미래사회에서 지속가능한 경제발전을 이루기 어렵다. 수출 주도의 경제발전을 토대로 살아가는 우리나라에서 경제발전을 이끄는 힘은 인적자원의 경쟁력에 있고, 이 경쟁력은 유·초·중등 기초교육단계부터 길러야 하기 때문이다.

학령인구 감소시대 인적자원에 대한 투자

초·중등교육재정 개편의 이유가 되고 있는 학령인구 감소는 장기적으로 볼 때, 인적자원 투자를 더 늘려야 하는 이유이다. 통계청의 ‘장래인구추계 : 2020~2070’ 전망결과에 따르면 생산연령인구(15~64세) 비중은 2020년 72.1%에서 2070년 46.1%로 감소하는 반면, 65세 이상 고령인구 비중은 15.7%에서 46.4% 증가할 것으로 전망하고 있다. 2070년 생산연령인구 1백 명당 부양할 인구(유소년과 노년)는 116.8명(노년 100.6명)으로 2020년 38.7명(노년 21.8명)에 비해 3배 이상 증가한 수치이다. 노년부양비만 보았을 때는 2020년 대비 4.6배 수준이다.

‘학령인구 감소에 따른 지방교육재정 규모 축소’ 논의는 현재의 교육재정 규모가 과연 적정한 것인가에 대한 논의에서 출발해야 한다. 학령인구와 학생수 감소에 초점을 둘 것이 아니라 학교수준에서 ‘충실한 교육과정이 운영되고 있느냐’와 이를 위한 ‘교육재정이 적정하게 확보되고 쓰이고 있느냐’일 것이다.

학령인구 감소는 장기적으로 볼 때 미래사회 생산연령인구가 감소함을 의미한다. 통계청 장래인구추계 전망치를 볼 때, 그 속도가 더 급속해지고 있다. 결국 저성장·저출산·고령화 현상이 지속적으로 악화되는 미래사회에서는 생산연령인구가 부양할 노령인구의 수는 급증하게 되고, 이에 대처하기 위해서는 생산연령인구의 부양비 증가량 이상의 생산성을 높이는데 투자해야 한다는 것을 의미한다.

이러한 의미에서 현재의 학생 1명은 과거의 학생 1명과는 다르다. 인적자본투자 관점에서 더욱 적극적인 투자와 양질의 교육서비스 제공이 더욱 중요해졌음을 인정해야 한다. 당장의 눈앞 재정여력을 불편하게만 볼 문제가 아니다.

정상적 교육을 위한 학교운영 실제와 교육비의 특징

학교교육활동에 소요되는 경비는 학생단위로 결정되기 보다는 학교·학급을 중심으로 결정되는 경우가 많다. 현재 초·중등교육재정 배분 기준으로 표준교육비를 활용하고 있다. 표준교육비란 일정 규모의 단위학교가 교육과정상의 교육목적 달성을 위해 필수적으로 요구되는 인적·물적조건, 즉 표준교육조건을 확보한 상태에서 정상적인 교육활동 수행에 직·간접적으로 소요되는 필수적 기준운영비를 의미한다(김지하 외, 2016). 다시 말해 실제 학교교육과정 운영을 고려하여 산정하는 기준(표준) 소요 교육비가 표준교육비인데, 이는 학교·학급·학생 등 교육재정이 소요되는 산출기초를 중심으로 단위비용을 산출하고 있다. 김용남 외(2021) 표준교육비 연구에서는 학교교육과정 운영의 기준을 ‘학급’으로 보았고, 인적·물적 표준교육조건 확보를 전제로 교육과정상의 교육목적 달성을 위해 직·간접적으로 지원하는데 필수적으로 소요되는 표준교육비를 산정하였다(<표 2> 참조).

실제로 표준학급당학생수(초 22명, 중 25명, 일반고 24명, 특성화고 20명)에 미치지 못하는 소규모학교도 학교시설관리·유지를 위한 비용과 교육과정을 정상적으로 운영하기 위해서 학급별로 설치·운영할 수밖에 없는 교구·설비는 학급수만큼 필요하다. 결론적으로 소규모학교의 경우 학교당·학급당 표준교육비 소요가 중규모 이상의 학교에 비해 상대적으로 많이 필요할 수밖에 없다.

지역소멸시대 지역 간 교육여건 차이의 중요성

지난 40여 년간의 학교급별 학교수·학생수·교원수 변화추이를 살펴보면 초·중·고 전체를 보았을 때, 학생수는 1985년 이후 지속해서 감소하고 있으나, 학교수는 1985년 이후 2000년까지 감소하다가 다시 증가하고 있고, 교원수는 지난 40년간 지속해서 증가하고 있다. 교원수 증가의 주요 원인은 교육환경 변화에 따른 비교과교원수가 증가하였기 때문이다.

학교수가 정점을 찍었던 1985년 자료를 기준으로 2021년 현재 학교급별, 학교수·학생수·교원수 증감을 비교해 보면, 초등학교의 경우 1985년 대비 2021년 학생수는 45% 감소하였고, 학교수는 5.6% 감소하였다. 반면 교원수는 50.8% 증가하였다. 중학교는 1985년 대비 2021년 학생수는 51.4% 감소하였고, 학교수와 교원수는 각각 36.9%, 62.8% 증가하였다. 고등학교는 1985년 대비 2021년 학생수는 45.6% 감소하였고, 학교수는 12.2%, 교원수는 63.8% 증가하였다.

총량의 정보로 보았을 때, 대체로 학생수 감소폭이 큼에도 학교수가 초등학교를 제외하고는 증가하였고, 교원수 역시 학생수 감소폭에 비해 증가폭이 큰 것으로 보인다. 그러나 <표 3>처럼 지역을 나눠서 살펴보면 학교수·학생수·교원수의 변화량에 차이가 있음을 알 수 있다. 초등학교는 수도권(서울·경기·인천)을 제외하고 모든 지역에서 학교수가 감소하였고, 학생수의 감소율은 수도권이 낮고 교원수 증가율은 수도권에 집중되어 있다. 중·고등학교는 모든 지역에서 학교수가 증가하기는 하였으나 대체로 수도권에 집중되어 있으며, 강원·호남지역의 증가폭은 미미한 수준이었다. 적정규모로 효율화하는 데에는 한계가 있다는 의미이다.

교육여건 국제비교 지표로 많이 활용되고 있는 것이 학급당학생수와 교원당학생수인데 최근 학령인구의 감소로 교육여건 국제 비교에서 양호한 것으로 보이고 있다. 그러나 학생수 감소와 더불어 학생인구이동에 따른 지역 간 교육여건 차이는 더욱 심화되고 있어 단순히 평균의 함정에 빠져서는 안 될 것이다. 학령인구의 감소와 소규모학교 통폐합 정책 등으로 읍·면·특수지역에서 학교수는 감소되어 왔다. 반면 도시개발사업 등으로 학령인구 감소와는 별개로 학생인구이동에 따른 학교신설수요는 지속해서 발생하고 있다.

2021년 한국개발연구원(KDI)에서 발표한 지방교육재정교부금 산정방식 개선안에 따르면, 2020년 대비 2021년 2.1억 원이 증가하고, 2020년 대비 2030년 10년간 8.2조 원이 증가하는 것으로 전망된다. 학령인구 감소가 교원인건비에 미치는 영향이 매우 제한적인 상황과 학생수 감소에도 불구하고 학교신설 수요는 지속해서 발생할 것으로 예측되는 가운데 매년 최소 3.5조 원(인건비 2조 원, 학교신증설 1.5조 원), 아주 단순히 10년을 곱하기만 하여도 35조 원의 소요가 발생하게 된다. 학령인구 감소를 반영하여 제안한 지방교육재정교부금 산정방식 개선안에 대한 재검토가 필요한 이유이다.

이 글은 최근 지방교육재정교부금 개선 요구에 대한 비판적 검토에 있지만, 이것이 ‘학생수가 줄어도 지방교육재정 투자를 계속해서 늘려야만 한다’고 주장하는 것은 아니다. 다만 단순한 학생수 감소가 지방교육재정지출 구조에 미치는 영향이 경제계에서 생각하는 것만큼 영향을 미치지 않을 수 있음을 고려해야 한다는 것이다. 또한 미래사회 인구감소는 미래사회 생산연령인구가 감소하나 부양인구 비중이 급속히 높아짐을 고려할 때 생산연령인구의 생산성 증대가 국가의 중대한 과제이고, 이는 양질의 교육서비스 제공으로 나가야 한다는 것이다.

유·초·중등 교육재정은 비용이 아니라 미래를 위한 투자이다. 학생수 감소에도 불구하고 지속적으로 증가한 지방교육재정교부금이 방만한 운영을 불러왔다는 외부 지적에 대해 교육계에서도 현재의 교육재정 운영에 있어서 낭비적 요인은 없었는지 반성과 점검이 필요하다. 이와 함께 미래사회를 책임지고 나아갈 학생을 위한 투자가 어떠해야 하는지에 대한 고민과 전략 수립이 절실히 요구된다.