우리나라는 전 세계에서 유례가 없는 인구감소 흐름에 봉착해 있다. 한국의 초저출산은 2021년 기준 OECD 국가 중 최저이며, 2002년 합계출산율 1.3 미만을 시작으로 22년간 감소 흐름이 지속되어 왔다는 점에서 전문가들은 상당히 심각한 수준으로 진단하고 있다. 이러한 인구의 급격한 감소 흐름은 우리 사회 전 분야에 변화를 불러일으키고 있으며, 우리 학교교육에서도 인구감소 시대에 대응하는 변화와 해법이 요구되고 있다. 

우리 사회가 전체적으로 합의한 명료한 해법은 없지만, 단기적인 대안으로 학생수가 감소하니 교육규모를 축소하고 교육투자를 감축해야 한다는 주장과 관점에 힘이 실리고 있다. 그러나 반론도 만만치 않다. 적극적인 교육투자를 매개로 인적자원을 고도화하며 1970년대 이후 매년 8%씩의 경제성장률을 견인하며 성장한 우리나라가 교육재정투자 전략을 급격하게 소극적인 투자로 변경하자는 방안에 대해 걱정과 우려가 크다.  

이 글에서 정리하고자 하는 질문과 답변은 간단하다. 인구감소라는 이 거대한 흐름은 한국에서만 제기되는 일인지 확인하고, 인구감소의 위험신호를 받고 있는 세계 주요 선진국에서도 우리나라와 같이 교육재정을 학생수 감소에 따라 줄이고 해당 예산을 사회복지 및 타 분야로 재배치하고 있는지, 최대한 객관적 자료를 토대로 확인해 보고자 한다. 

OECD 2024년 보고서에 나타난 인구감소 추세 
가장 최근인 2024년 6월 20일에 발표된 OECD의 2024년 사회지표 보고서(Society at a Glance 2024)의 첫 문장은 ‘지난 60년간 OECD 국가들의 출생률이 절반으로 감소하여 미래 세대에게 심각한 경제적·사회적 도전을 초래할 위험이 있다’고 시작하고 있다. 또한 2022년 기준 38개 회원국의 평균 합계출산율1이 1960년 3.3명에서 2022년 1.5명으로 절반 수준으로 감소하였다. 

OECD가 규정한 ‘이민자를 받지 않고 인구가 안정적으로 유지되는 출산율’은 2.1명인데, 38개 회원국 중에서 이스라엘 2.89명을 제외한 나머지 37개 회원국의 출산율은 모두 2.1명에 미치지 못했다. OECD 38개국 중 37개국이 안정적인 인구유지가 어렵다는 진단이 나온 것이다. 구체적으로 한국의 평균출산율은 0.72명, 스페인 1.16명, 이탈리아 1.2명, 일본 1.26명 등으로 낮은 수치를 보였고, 평균인 1.5명을 넘어선 OECD 국가는 이스라엘·프랑스·덴마크·체코·아일랜드·미국 등 소수 국가에 불과했다. 프랑스와 아일랜드는 유럽에서 출산율이 가장 높은 국가에 속하였으며2, 일반적으로 북유럽 국가와 영미권 국가의 출산율이 평균 이상을 상회하는 흐름을 보여주었다. 

물론 우리나라의 출산율 하락 속도가 OECD 국가 중에서 가장 가파른 것은 사실이다. 그러나 인구감소 추세 흐름은 전 세계 주요 선진국들 역시 동일하게 직면한 과제이며, 모든 국가에게서 저출산 흐름에 대응하기 위해 교육정책을 가족정책·노동정책과 연동된 핵심으로 삼고 있다. 

경제 선진국들의 교육재정 투자 현황
OECD 회원국의 2022년 평균 출산율(1.5명) 수준이거나 평균 출산율에 이르지 못한 대표적인 국가들은 미국 1.67명(2022년), 영국 1.52명(2021년), 스웨덴 1.52명(2022년), 독일 1.46명(2022년), 일본 1.26명(2022년)이다. 해당 국가들의 초·중등 교육재정 투자 흐름은 어떠할까.

● 코로나19 대응을 위해 교육재정을 전격 투입한 OECD 선진국 
2020년 코로나19라는 전대미문의 사회적 재난이 발생했을 때 미국 의회는 2020년 3월 27일에 「Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act」(이하 ‘CARES Act’)를 의결하였다. 이 법률은 코로나19 피해에 따른 연방정부의 지원을 규정하였는데, 초·중등 및 고등교육 지원을 위해 307억 5천만 달러 규모의 교육안정화기금을 연방정부에 배정하였다. 교육안정화기금은 주지사 긴급교육지원금, 초·중등학교 긴급지원금, 고등교육 긴급지원금으로 구분되어 원격수업과 전자기기 지원으로 35개 주 정부가 예산을 편성하였고, 학습격차 해소에 17개 주가 교육지원금을 편성하였다. 이는 미국의 2022년 교육예산의 전년 대비 41%에 해당되는 약 34조 원의 증액에 해당하는 규모이다. 

미국뿐만 아니라 영국은 코로나19로 인한 교육격차 해소를 위해 전국 튜터링 프로그램을 운영하였는데, 총 10억 파운드(한화로 약 1조 5천억 원)를 투자하였다. 일본은 2019년 말에 발표한 ‘GIGA 스쿨’ 사업 종료시기를 2023년에서 2020년으로 앞당겨 추경을 편성하여 유·초·중등교육에 대해 대규모 재정을 추가로 투자하였다. OECD 주요 국가들의 교육재정 투입은 학교 폐쇄 등에 따른 교육결손이 학생들의 평생 소득에 영향을 미쳐 UN은 약 17조 달러의 손실을 예상했고, 이는 현재 세계 GDP의 14%에 해당할 정도의 놀라운 수치이다. 코로나19 교육결손을 집중적으로 적기에 지원하기 위한 교육투자에 주저함이 없었다. 
 
● 미국 _ 지역 간 교육재정 격차 완화를 위해 학교재정 개혁 
미국의 공립 초·중등교육의 세원은 주정부가 46.99%, 지방정부가 45.51%로 대부분을 차지하고, 연방정부는 교육재정의 7.49%에 불과하다. 연방정부의 교육재원은 대부분 소득세(income tax)로 경제상황에 따라 변동 폭이 크게 발생하고, 조세 수입의 안정성 측면에서 예측성이 떨어지는 한계를 보인다. 초·중등 교육재정의 92% 상당은 주 정부의 판매세(sales tax)와 지방정부의 재산세(property tax)로 구성되는데, 미국의 지방자치단체는 재산세 세율을 결정하는 과세권을 가지고 있어 미국의 50개 주가 공평하게 교육재정을 제공받는 것은 사실상 불가능하다. 

이러한 미국의 교육재정 정책의 지역 간 불균형은 1970년대 초반부터 SFRs(School Finance Reforms)라 불리는 학교재정 개혁의 중요한 배경이 되었다. 또한 미국의 학교재정개혁은 주 정부에서의 주요한 소송과 판결에 크게 영향을 받았는데, 대표적으로 1971년의 Serrano vs Priest 소송은 캘리포니아주의 교육재정 구조가 학교구별로 불평등하다는 주 대법원의 판결로 마무리되었고, 뉴저지주의 판결에도 영향을 미쳤다. 그 결과 학교구의 학생 1인당 평균 교육비 지출액을 기준으로 학교재정을 배분하도록 하였다.

1990년대에 들어와 Abbot vs Burke 소송으로 이어졌는데, Abbott Districts라는 대도시 지역에 소재한  28개의 경제적으로 어려운 학교구에 특별지원금(Abbot Parity Aid)을 지급하라는 주대법원의 명령이 판결로 제출되었다. 이러한 학교재정 개혁은 다섯 가지 교육재정제도로 정리되며([표 4·5]), 1970년대 이후 미국은 교육재정 배분 격차를 완화하는데 적합한 균등화제도와 연동보상제도를 채택한 주 정부가 지속적으로 증가했다.  

미국의 교육재정 균등화제도는 이미 격차가 확인된 지역들을 대상으로 재정을 보완하는 형태인 후발적인 대책이며, 지역 간 격차를 완전히 해소하는 데 한계가 있다. 그러나 우리나라의 초·중등 교육재정은 지방교육재정교부금 제도를 통해 지역 간 차이가 사실상 발생하지 않도록 설계되어 있어 선제적인 조치가 가능하다. 이는 배분방식이 교육청의 수입액이 수요액에 미치지 못하는 교육청에 대해서 교육부가 재정부족액을 기준으로 교부금을 총액 교부하는 방식이며, 교부금 총액은 내국세의 일정비율(20.70%)을 정률 배분받는 방식으로 재원을 보장하기 때문이다. 

● 프랑스 _ 학생수 감소하지만 교육재정 투자 증가
프랑스의 연간 출생아 수 역시 OECD 다른 국가들과 마찬가지로 줄어들고 있다. 다만 OECD 평균 출산율보다 높으며 20년 이상 출산율을 대체로 완만하게 유지하고 있는 국가이다. 그러나 프랑스 내에서는 2023~2024학년도 학생수가 급격히 감소하여 1학년에서 9만 명, 2학년에서 1만 명의 학생이 감소할 것으로 예상하고 있다. 그러나 프랑스 정부는 학생수 감소와 별개로 교사수의 증가와 교사 급여인상 등의 처우개선을 결정하였고, 2023년 프랑스의 교육예산은 전년 대비 6.5% 증가한 590억 유로 이상의 예산을 교육청소년부에 편성하였다.

2023년의 이 예산은 교직의 재정적 가치를 증대시키고자 평균 10%의 급여 인상을 반영했기 때문이며, 프랑스 유·초·중등교육을 총괄하는 교육청소년부의 배정 예산은 2017년 대비 2023년에 21%가 증가했다. 그 이전인 2012년 대비 2017년의 증가폭이 11%인 것과 비교한다면, 학생수 감소와 무관하게 교육재정 투자는 오히려 증가하였다. 

나가며  
짧은 논의를 하며 OECD 국가를 중심으로 다양한 교육재정 정보를 정리하였다. 핵심은 인구감소 위기는 우리나라를 비롯해 OECD로 대표되는 주요 국가들이 공통적으로 겪고 있는 당면과제라는 점, 학령인구가 감소한다고 초·중등 교육재정을 줄이기보다는 프랑스처럼 오히려 교육의 질을 높이고자 예산을 증가시키는 나라도 있다는 점, 코로나19라는 사회적 재난 앞에 미국·영국·일본 등의 선진국은 교육재정에 집중 투자하는 대응을 보였다는 점이다. 

현재 경제계를 중심으로 우리 사회에서 힘을 얻고 있는 학생수 감소에 따른 교육재정 감소, 이를 위한 지방교육재정교부금 개편안은 다른 나라들의 대응 모습과 비교한다면 유일한 대안이 아니라 여러 대안 중의 하나일 뿐이다. 따라서 우리 사회는 초·중등 교육재정 개편에 대해 신중을 기해 결정해야 한다. 교육재정 감소 이후에 올 수 있는 회복하기 어려울 정도의 손실이 무엇일지 냉정하게 가늠하고 결정해야 한다.