교사는 일반 시민과 동일한 시민적 권리를 모두 누려야 한다
보편적 인권으로서의 정치기본권은 2차 대전 이후 창설된 유엔과 그 산하 국제기구들이 채택한 국제기준, 즉 「국제인권법」에서 보장된다. 대표적인 국제기준으로는 1948년 12월 유엔 총회에서 채택한 ‘세계인권선언’, 1966년 12월 채택한 ‘경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’과 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’ 3개가 있다. 

「국제인권법」은 ‘모든 인류 구성원’을 위한 보편적 인권의 토대가 된다. 하지만 정치기본권을 포함한 여러 가지 권리를 제한당하고 있는 한국의 교원은 「국제인권법」에서 말하는 ‘모든 인류 구성원’으로 ‘모든 사람’의 범주에 당연히 포함되느냐는 질문을 던지지 않을 수 없다. 

「국제인권법」은 교원을 포함한 모든 사람을 위한 ‘의견의 자유’와 ‘표현의 자유’를 천명하면서 자유로이 선출된 대표를 통하여 정부에 참여할 권리와 동등한 공무담임권이 보편적 인권의 기초임을 확인하고 있다. 안타깝게도 한국의 교원은 ‘의견의 자유’와 ‘표현의 자유’를 토대로 한 공무담임권을 비롯한 정치기본권의 보장에서 소외되고 있다. 

유엔 산하 전문기구인 국제노동기구(ILO)와 유엔교육과학문화기구(UNESCO)는 1966년 ‘교원의 지위에 관한 권고’를 공동으로 채택했다. 이 권고는 전 세계 교사의 지위와 근로조건을 향상시키기 위한 포괄적인 지침과 기준을 제공한다. 그리고 교원의 정치적 권리와 관련하여 ‘교사는 일반 시민과 동일한 시민적 권리를 모두 누려야 한다(80조). 공직에 참여할 때는 연공과 연금 등을 유지하며, 공직 이후에는 원직 혹은 동등한 직위로 복귀할 수 있어야 한다(81조)’고 밝히고 있다. 

전 세계적으로 유례가 없는 ‘정치적 권리’의 완전한 박탈 상태 
유엔이 채택한 기준 모두를 대한민국 정부가 비준하고 있음에도 불구하고, 교원의 현실은 모든 인간에게 적용되는 「국제인권법」의 기본권과는 거리가 멀다. 대한민국 정부는 「헌법」에 명시된 ‘공무원의 정치적 중립성 보장’ 조항을 근무시간 이후의 사생활까지도 규제하는 ‘개인적 의무’이자 ‘시민적 의무’로 둔갑시켰다. 

그 결과 집권당 같은 외부 정치집단으로부터의 보호막이자 교원을 외부의 압력으로부터 보호하는 일종의 방어적 권리로 의도된 우리 「헌법」의 ‘정치적 중립 보장’ 조항이 교원의 정치기본권에 대한 사실상의 거세를 뜻하는 ‘정치적 중성화’를 위한 수단으로 변질되었다. 

전 세계적으로 교원 전체가 ‘표현의 자유’에 기반한 정치적 권리를 완전하게 박탈당하고 있는 현실은 유례가 없다. 정치적 견해의 표명, 정치자금의 기부, 정당의 가입, 공무담임을 위한 피선거권 등 자유민주주의의 기초를 이루는 정치기본권과 관련하여 대한민국의 교원은 시민이 아닌 ‘천민’의 상태에 처해 있다. 

그렇다면 해외 사정은 어떠할까. 교원의 정치기본권 보장과 관련하여 국가별 유형을 나눠보면, 대한민국처럼 교원의 정치기본권을 부정하고 억압하는 나라는 별로 없음을 확인할 수 있다. 대부분의 선진국은 ‘교원에게 정치기본권을 평등하게 보장하는 나라’로 분류된다. 말레이시아·태국·대만·일본 같은 아시아 나라들도 ‘행정중립의 원칙’하에 교원의 정치기본권을 일정 정도 제한하고 있기는 하지만, 우리나라처럼 그 전부를 박탈하고 있는 나라는 극히 드물다. 

교원의 ‘표현의 자유’와 ‘정치활동’을 일반 시민과 사실상 평등하게 보장하는 나라로는 스웨덴·덴마크·독일·네덜란드·프랑스 등을 들 수 있다. 이들 나라에서 흥미로운 점은 법령과 규정에서 교원의 ‘정치적 중립(political neutrality)’이라는 표현을 찾아보기 어렵다는 사실이다. 교원의 의무와 관련하여 가장 많이 거론되는 가치는 ‘불편부당성(impartiality)’이다. 

‘시민으로서의 정치적 권리’와 ‘직업인으로서의 직무상 의무’로 분리 접근
우리나라에서는 정치적 중립을 직무수행 시 당파적 압력으로부터의 보호가 아니라 교원의 정치기본권을 부정하는 명분으로 이용하고 있지만, 대부분의 선진국에서는 ‘시민으로서의 정치적 권리’와 ‘직업인으로서의 직무상 의무’를 분리하여 접근하고 있다. 

● 덴마크 _ 교원 역시 모든 시민에게 보장한 ‘표현의 자유’가 동등하게 보장
덴마크 정부의 ‘공공부문 행동강령’에 따르면, 공공종업원(public employees)인 교원은 「헌법」이 모든 시민에게 보장한 ‘표현의 자유’가 동등하게 보장된다. 스웨덴 정부의 ‘중앙정부당국의 기본 가치: 좋은 행정문화를 위한 공통원칙’에 따르면, 중앙정부 공무원은 일반 시민과 동등하게 표현의 자유, 정보의 자유, 집회의 자유, 시위의 자유, 결사의 자유, 종교의 자유에 대한 권리를 보장받는다. 

● 독일 _ 광범위한 정치활동의 자유 보장
독일도 광범위한 정치활동의 자유를 보장하고 있다. 그 기초에는 교원을 포함한 모든 국민의 정치적 자유를 시민적 권리로 존중한다는 백여 년 전 바이마르 공화국 시기에 확립된 기본적 사고방식이 자리 잡고 있다. 

● 프랑스 _ 제한 없는 교원의 정당활동
프랑스의 경우, 교원은 정당활동을 하는 데 제한이 없다. 또한 선출직으로 진출하면 자동으로 휴직이 되며, 그 임기를 마치면 자동으로 복직되는 권리를 보장받고 있다. 

● 미국·영국·말레이시아·일본·대만 _ 교원의 정치기본권 일정 정도 제한
교원의 정치기본권을 일정 정도 제한하는 나라로는 서구의 경우 미국과 영국이 있고, 아시아의 경우 말레이시아·일본·대만이 있다. 

미국의 경우, 교원 등 연방정부 직원의 정치적 행위를 일정 정도 금지하면서도 ‘연방 직원은 자신의 선택에 따라 투표할 권리와 모든 정치문제와 후보자에 대한 의견을 표현할 권리가 있다’고 규정하여 선거활동의 자유와 정치적 의견을 말할 권리를 보장하고 있다. 그리고 1993년에 연방정부 직원에 대해 근무시간 이후 및 근무 장소 밖에서의 정치활동은 원칙적으로 자유화하는 방향으로 법제도 개혁이 이루어졌다. 표현의 자유 및 정치활동과 관련하여 ‘○○은 안 된다’는 네거티브 리스트 방식의 접근법을 취하면서, 금지되는 몇몇 행위 말고는 정치적 표현의 자유와 정치활동을 폭넓게 인정하고 있는 것이다. 

아시아에서 공무원의 표현의 자유와 정치기본권을 폭넓게 인정하는 대표적인 나라로는 대만을 꼽을 수 있다. 대한민국의 수준과 비교할 때, 태국과 말레이시아도 공무원에게 상대적으로 폭넓은 정치적 자유를 허용하고 있다. 우리나라와 곧잘 비교되는 일본은 교원의 정치활동 자체에 대한 금지보다는 제한을 가하는 방식을 취하고 있으며, 교원의 정당 가입과 정치자금 납부가 가능하다. 

물론 대한민국처럼 교원의 표현의 자유와 정치기본권을 부정하는 나라도 존재한다. 인디아와 인도네시아 등을 꼽을 수 있다. 참고로 1인당 GDP는 우리나라가 인도와 인도네시아보다 각각 13배와 7배 크다. 

해외사례를 통해 확인할 수 있는 중요한 사실
해외사례를 보면, 공무원의 정치기본권을 제한하거나 금지하더라도 제한과 금지의 대상으로 고위직 공무원이나 관리직 공무원으로 한정하는 경우가 많다. 대체로 중하위직 혹은 일반직 공무원에 대해서는 정치적 기본권을 폭넓게 보장하고 있음을 확인할 수 있다. 교원의 정치기본권 문제와 관련하여 ‘정치적 중립’을 권력자의 부당한 압력으로부터의 보호라는 권리로 보장하고 직무와 관련한 의무를 ‘행정 중립’으로 규제하는 대만의 사례가 눈에 띈다. 

대부분의 나라에서 교원의 정치활동은 원칙적으로 자유이며, 그것이 일정한 한도를 초과한 경우에만 일정한 제약을 가할 수 있다. 하지만 교원의 정치활동에 대해 형사처벌을 가하는 나라는 아주 드물다. 지구상에서 그 아주 드문 나라에 ‘K-민주주의’를 뽐내는 대한민국이 속해 있다.

해외사례를 통해 확인할 수 있는 중요한 사실은 교원의 정치기본권에서 우리나라가 사실상 후진국이라는 점이다. 이런 상황을 벗어나기 위해서는 단기적으로 공무원의 정치자금 기부와 정당 가입을 허용하는 수준의 제도개혁을 이뤄야 할 것이고(일본 사례), 중기적으로 ‘행정중립’의 가치 속에서 공무원의 정치기본권을 폭넓게 보장받는 수준의 제도개혁을 이뤄야 할 것이다(대만 사례). 이러한 노력을 바탕으로 장기적으로는 공무원도 일반 국민과 평등하게 「헌법」적 기본권을 보장받는 정치선진국 수준의 제도개혁을 달성해야 할 것이다.