2001년 말에 있었던 도하 협정은 모든 서비스 교역의 자유화를 규정함으로써 교육도 이제 국가의 장벽을 넘어 공급자와 소비자 사이에 서로 사고 파는 하나의 서비스 상품으로 통용될 수 있는 토대를 마련하게 되었다. 물론 우리에게는 교육을 이윤을 목표로 하는 하나의 상품으로 본다는 것이 상식적으로나 법제적으로 매우 생소한 것이지만 여타 부문의 상품 교역과 연계되어 있어 이러한 우리의 입장만을 주장하기는 어려운 상황이 되고 있다. 보기에 따라서서는 향후 2년여의 협상 과정에서 우리도 교육을 이윤 추구의 대상으로 삼아 줄 것은 주고, 받을 것은 받으려는 실사구시적 협상 자세가 필요하다고 할 수도 있다.
그러나 서비스 개방의 요구가 아무리 거세더라도 무조건 교육의 대문을 활짝 열 수는 없는 노릇이다. 교육이란 한 나라의 정체성을 형성하는 국가적 사업인 동시에 개개인이 스스로의 행복을 실현하기 위한 구체적 수단을 마련하는 과정이기 때문이다. 이 점에서 그것은 이윤 창출의 동기를 넘어서는 전국민의 복지 또는 그보다도 더 근원적인 차원의 어떤 것이라고 볼 수 있다. 이것을 단지 기법에서 앞섰거나 소비자의 기호에 더 부합한다고 해서 외국의 사업자에게 통째로 맡긴다는 것은 마치 스님의 목탁소리가 듣기 좋다고 하여 교회의 설교를 맡기는 것과 같다.
이런 견지에서 우리는 현재 진행되고 있는 교육시장 개방 협상에 관하여 꼼꼼히 따져볼 필요가 있다. 교육을 일반 서비스 거래의 하나처럼 간주하여 개방할 수 없지만 그렇다고 무조건 교역의 대상에서 전면 배제할 수만은 없는 것이 세계적인 추세이기 때문이다. 따라서 이 글은 특히 초·중등 교육 분야의 시장개방에 관한 우리의 기본 자세를 생각해 보고자 한다. 이를 위해 우선 도하 협정 이후 은연중에 기정사실로 인정되고 있는 다음과 같은 인식들을 비판적으로 검토하고자 한다.
첫째, GATS 체제는 교육을 전면적으로 시장상품화 할 것이라는 인식이다. 물론 미국 등지에서 교육이 이윤 추구를 위한 수단으로 접근되고 있는 것이 사실이기는 하지만(대표적인 예로 에디슨 스쿨을 들 수 있다) 교육의 성격상 그러한 방식을 일반화하기는 어려울 것이라는 판단이다.
둘째, 교육의 시장화가 교육의 질을 개선할 것이라는 인식이다. 이것은 공급자의 상호경쟁을 통해서만 상품의 질이 개선될 수 있다는 시장 만능주의(또는 우월주의)에 바탕을 두고 있다고 할 수 있다. 보통의 상품이라면 이러한 가정에 의문을 제기할 여지가 별로 없다. 하지만 교육 서비스의 특성상 이런 가정을 그대로 수용하기에는 무리가 있어 보인다. 물론 공급자간 경쟁이 부분적으로는 교육의 질을 높이는 데 기여할 수 있다고 하더라도 여기에는 사회적 여건이나 국가의 행·재정적 지원이 반드시 뒤따라야 한다는 조건을 간과할 수 없다.
셋째, 그렇다면 시장화의 압력(추세)에 효율적으로 대처하는 길은 무엇인가? 여기에는 개방은 불가피한 대세이며 따라서 적극적으로 개방에 필요한 준비를 하려는 자세와 개방은 선택이며 따라서 우리에게 꼭 필요한 부분만 엄선해서 협상에 응하려는 자세가 있을 수 있다. 이 중 어떤 자세를 취하는가는 앞의 두 가지 인식에서 비롯된다. 이와 관련하여 현재 추진되고 있는 정부의 초·중등 분야 개방 정책을 부분적이나마 검토하게 될 것이다.
2. 교육의 의미에 비춰본 시장 개방
교육의 개념을 무엇으로 규정하든 간에 교육은 개인에게는 자아를 실현하는 과정이며 사회(국가)에게는 그 정체성을 유지·확대하는 과정이라고 할 수 있다. 전자는 개개인이 지닌 가능성 또는 잠재력을 학습과 훈련을 통하여 현실에서 구현하는 것이며 후자는 구성원을 공통된 가치와 규범 안에서 결속시키며 연대와 협력을 통하여 삶의 조건을 개선·발전시키는 것이다. 양자에게 공통적인 것은 바로 이러한 과정을 통하여 스스로를 존속시키는 방법을 찾는다는 점이다. 모든 국가가 막대한 예산을 쏟아 붓는 초·중등교육은 특히 이러한 성격을 지니고 있다고 할 수 있다.
이렇게 보면 교육(이하 '교육'은 '초·중등교육'을 의미한다)은 기본적으로 시장에서 거래되는 상품이 될 수 없고 또 되어서도 안 된다. 달리 말하면 교육은 이윤 추구의 대상이 아니다. 상품이란 이윤을 위해 거래되며 따라서 이윤을 극대화하기 위한 매점매석이나 시장 조작과 같은 온갖 수단이 적용될 수 있는 대상이다. 만일 교육 서비스를 이러한 방식, 즉 이윤 동기에 의해 공급하게 된다면 많은 개인들은 자아실현의 길을 찾지 못할 수도 있게 될 것이며 사회 역시 안정된 유지와 발전을 기약하기 어려울 것이다. WTO 회원국 대부분이 초·중등교육 서비스 공급이 정부의 고유 몫이며 GATS가 공교육체제를 대체하려는 것이 아니라는 데 합의했다는 사실은 바로 이러한 점에 연유한 것으로 볼 수 있다.[PAGE BREAK]그러나 교육을 이렇게 본다고 해서 교육 서비스 일체가 시장과 무관하다고 할 수는 없다. 공교육 체제의 근간을 유지하면서도 개인들은 스스로의 가능성을 더욱 효율적으로 실현하기 위한 다양한 방법을 추구할 수 있는데 이 경우 그러한 방법들은 시장에서 구매할 수 있기 때문이다. 사교육 시장이 바로 여기에 해당된다고 하겠다.
문제는 공교육 체제와 사교육 시장이 언제나 명백하게 구획되지는 않는다는 데 있다. 특히 공교육 체제가 개인이나 사회가 기대하는 본연의 책무를 제대로 감당하지 못한다고 할 때 이를 대체할 수단을 사교육 시장에서 찾는 개인들을 제어하기는 어렵다. 많은 나라에서 허용되고 있는 홈스쿨링 제도는 대표적인 사례이다. 에디슨 스쿨처럼 영리 목적의 운영이 허용되는 미국의 일부 사립학교 역시 마찬가지이다.
개인들의 다양한 처지를 고려하면 이러한 예외는 다른 형태로도 얼마든지 나타날 수 있다. 불가피한 사정으로 외국에서 일정 기간 체류한 사람들이라든지 자신의 교육적 욕구를 국내 학교 또는 국내 학교의 교육 프로그램이 채워줄 수 없다고 판단하는 사람들이 그것이다. 이들은 공교육 체제의 밖에서 개인적인 노력을 통하여 교육 서비스를 구매한다고 볼 수 있으며 따라서 이윤을 매개로 한 거래가 성립할 수 있다.
개인의 이익을 최대한 존중해야 하는 자유민주주의 사회에서 이러한 예외는 충분히 허용될 필요가 있다. 하지만 여기서 판단해야 하는 어려운 문제는 예외의 인정이 공교육 체제에 미칠 수 있는 영향 정도이다. 만일 어떤 예외가 공교육 체제의 기본 원칙에 위배되거나 그렇지는 않더라도 자칫 공교육 체제의 근간에 영향을 줄만큼 강력한 매력을 갖는 것이라면 비록 개인의 선택권에 제한을 가하더라도 허용해서는 안될 것이다. 공교육 체제는 한 국가의 문화적 정체성 유지나 존립을 위한 근간을 형성하며 다수 개인들의 안정된 삶과 발전을 유지하는 보루가 되기 때문이다.
이상의 논의는 교육의 개방에 관한 기본적인 시각을 함의하고 있다. 그것은 '교육 시장의 개방은 불가피하며 따라서 어떻게 대응할 것인가, 또는 개방은 전면적으로 시행될 것이며 다만 어떤 부분을 유보할 것인가'와 같은 인식을 거부한다. 오히려 교육은 기본적으로 개방의 대상이 아니며 따라서 교육시장 개방이란 매우 예외적인 사태에 한하여 적용되는 개념이라고 본다. 비록 '시장 접근' '내국민 대우' 등과 같은 GATS 규정들을 언급하더라도 그것은 어디까지나 의제적인 개념으로 적용될 뿐이다.
3. 교육의 질 개선과 시장의 관계
서비스 시장의 개방을 지지하는 사람들이 가장 중요하게 내세우는 근거는 개인의 다양한 수요 충족과 공급자간 경쟁을 통한 서비스 질 향상이다. 이 가운데 전자는 앞서 말한 공교육 체제의 예외적 조치에 해당된다고 할 수 있다. 여기서 검토해 보아야 할 것은 후자이다.
일반적으로 상품의 질은 이윤 확대의 동기를 바탕으로 시장경쟁에서 상품의 점유율을 높이려는 노력에 의해 향상된다고 할 수 있다. 이 점에서 교육의 공급자간 경쟁이 교육의 질을 개선할 수 있다는 말은 '일면적으로' 타당하다고 할 수 있다. 그러나 '전면적으로' 타당하다고 볼 수 없는 것은 일반 상품과 교육의 본질적 차이 때문이다.
시장에서 상품의 질이 좋아지는 경로는 두 가지이다. 하나는 공급자(제조자)가 기술 혁신을 통하여 양질의 제품을 만들어 내거나 가격을 낮추는 경우이고 다른 하나는 경쟁력 없는 공급자가 시장에서 퇴출되고 새로운 공급자가 등장하는 경우이다. 그러나 교육에도 이러한 경로가 그대로 적용될 수 있는지는 의문이다.
전자의 경우는 비교적 무난하게 수용될 수 있는 것으로 보인다. 외국의 발전된 교육기관(또는 방법)이 국내에 유입되면(물론 서비스 수출의 경우 반대이겠지만) 국내 교육기관들이 존립의 위협을 느끼고 이를 극복하기 위하여 더 좋은 교육 서비스를 창출하게 될 것이다. 하지만 여기에도 함정이 있다. 교육 서비스의 질을 향상시키는 일은 교사나 학교 운영자의 노력만으로 가능하지 않은 것이 대부분이다. 막대한 예산 투입이 요구되거나 장기간에 걸친 전문가들의 연구가 뒷받침되어야 하기 때문이다. 그러나 이를 위한 의사결정이 단지 외국의 앞선 교육기관 유입 때문에 이루어진다고 보기는 어렵다. 설사 교육 개방이 그러한 의사결정의 필요성을 자극할 수는 있겠지만 더 큰 문제는 그럴 수 있는 여력(또는 역량)이 있는가이다. 만일 여력이 없는 상황이라면 개방은 국내 교육의 서비스 질 향상을 자극하기보다는 붕괴를 초래할 것이다. 다시 말해서 탁월한 외국의 교육기관이 한국에 진출하여 '영업'을 한다면(물론 현실적으로 이러한 가능성은 별로 없지만) 당장 그러한 탁월성을 발휘할 수 없는 우리의 학교들은 문을 닫을 수밖에 없다는 것이다. 이 점에서 개방이 곧 질 향상을 가져오리라는 가정은 순진한 것이라고 할 수 있다.
후자의 경우는 더 심각한 사태를 야기한다. 일반적인 상품의 공급자는 시장에서 지속적으로 명멸하며 그것이 소비자들에게는 오히려 이익이 될 수 있다. 그러나 교육의 경우에는 서비스 공급자(학교)가 쉽게 없어지고 다른 것으로 대체되는 것이 쉽지 않고 또 그것이 소비자(학생들)에게 이익이 된다고 보기도 어렵다. 오히려 수업 결손이나 다른 형태의 혼란을 초래할 수 있어 해로운 경우가 더 많을 수 있다.
따라서 시장 개방을 통해 교육 서비스의 질을 높일 수 있다고 하는 것은 매우 제한적으로만 성립한다고 보아야 한다. 오히려 교육 서비스의 질은 국가 또는 학교 운영자(교사 포함)가 그 필요성을 느끼고 장기간의 계획 속에서 막대한 물적 인적 투자를 할 때 비로소 향상될 수 있음을 강조해야 한다. 교육은 흔히 말하는 '소비자 주권'에 의해 통치, 조절되는 면이 매우 제한적이기 때문이다. 만일 이러한 면을 중시하지 않고 시장 개방을 통한 서비스 질 향상을 말한다면 교육에 대하여 무지하거나 무책임한 의식의 발로라고 보아야 할 것이다. 초·중등 교육이 국민의 기본적인 정서와 가치, 역사의식 등을 형성하는 과정이라고 보면 이 점은 더욱 그러하다. [PAGE BREAK]4. 교육시장개방 추세에 대한 대응
이상의 논의에도 불구하고 이미 세계는 교육 서비스 시장의 개방을 약속하고 구체적인 추진 일정을 정해놓고 있다. 이것으로만 보면 개방은 불가피하며 우리도 수세적이 아니라 공세적인 자세로 개방 전략을 마련할 필요가 있어 보인다. 교육부가 입법예고한 고등교육법과 사립학교법 개정안, 외국인 학교 설립·운영 규정(안), 그리고 재경부가 만들어 얼마 전 국회를 통과한 경제특구법 등은 바로 이러한 의식을 반영하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 이러한 태도는 교육 서비스의 기본 성격을 충분히 고려하지 않은 다분히 일반 상품의 교역 욕심에 치우친 것이라고 생각된다.
앞서 논의한 바대로 교육은 기본적으로 개방을 통한 교역의 대상이라기보다 국가가 고유한 목적을 실현하기 위해 운영해야 할 자산으로 인식될 필요가 있다. 따라서 도하 협정을 통해 추진되는 개방 협상은 각국 공교육 체제의 근간을 위협하지 않는 범위 안에서 매우 예외적인 교육 수요자들의 요구를 충족시키기 위한 제한적인 조치에 국한되어야 한다는 생각이다. 이를 바탕으로 최근 현안으로 대두된 몇 가지 쟁점에 대한 의견을 제시하고자 한다.
첫째, 초·중학생의 조기 유학은 현행대로 규제될 필요가 있다. 개인의 발달에서 이 시기에는 공교육에서 중시하는 기본적인 정서와 의식, 가치관 등이 형성되기 때문이다. 이 시기의 유학은 다분히 장차 외국인으로서 살아가겠다는 의지를 담고 있다고 보아야 하며 따라서 유학보다는 이민을 장려하는 방향이 국가적으로나 당사자에게 더 유리하다고 생각된다.
둘째, 외국인 교원의 채용에 관해서는 다소 전향적인 검토도 가능하다고 생각된다. 만일 국내 사범교육 과정과 대등한 과정을 이수하였고 또 한국의 공교육을 이해할 수 있는 소정의 과정을 거친다면 굳이 기간제로 차별을 둘 필요는 없을 수 있다. 기간제는 자칫 빈번한 교사 교체로 학생들에게 피해를 줄 수도 있을 것이다. 그러나 이것이 단지 원어민이라는 이유로 무분별하게 외국인을 우리의 학교에 들이는 것이 바람직하다는 말은 아니다.
셋째, 초·중등 단계에서의 외국 교육기관(또는 분교) 도입은 공교육 담당기관이라는 점에서 원칙적으로도 허용될 수 없지만 현실적으로도 가능하지 않다고 생각된다. 우리 나라에서 교육기관의 운영은 철저하게 비영리를 목적으로 하고 있는데 외국인에게만 영리 목적의 운영을 허용할 수는 없기 때문이다. 만일 이것이 허용된다면 내국인 역차별이 될 것이며 내국인에게까지 영리를 허용한다면 교육 서비스의 전면적인 시장화 정책이 되어 공교육의 근간을 흔들 것이다.
넷째, 교육부가 추진하고 있는 외국인 학교 설립과 운영에 관한 개선안은 내국인의 입학을 포함하고 있다는 점에서 일종의 시장 개방적 요소도 포함하고 있다. 이 방안에서 문제가 되는 것은 한국의 학교와는 판이한 교육과정을 운영하면서도 한국의 대학에 진학할 수 있도록 특례를 인정하려는 것이다. 이것은 자칫 대학입학 특례를 얻기 위한 국내 학생들의 편법 입학을 양산할 수 있다는 점에서 재고되어야 할 것이다(교육개방과 초·중등교육, 한만중).
다섯째, 정부가 추진하고 있는 경제특구(제주, 영종도) 안의 학교 설립과 운영은 국제 자유도시를 지향하는 특구의 성격상 여러 측면에서 개방이 불가피할 것으로 보인다. 그러나 초·중학교 학생들의 유학 규제와 같은 맥락에서 특구 이외의 지역에 거주하는 학생들에게는 입학을 엄격하게 제한하거나 금지할 필요가 있다고 생각된다. 그렇지 않을 경우 각종 편법에 의해 우리의 공교육체제는 극심한 혼란에 직면할 가능성도 배제할 수 없다.
5. 맺음말
내년부터 본격화할 교육 서비스 시장 개방 협상에서 초·중등 분야는 별로 부각되지 않을 것으로 보이며 또 그렇지 않도록 해야 한다. 대부분의 국가들이 공교육을 정부의 고유한 몫으로 돌리고 있기 때문이다.
형식논리상 교육 개방이 국내 교육 서비스의 질을 높이리라는 기대를 가질 수는 있으나 앞에서 검토해 본 바와 같이 적어도 초·중등교육에 관한 한 그것은 순진무구한 기대에 지나지 않는다. 많은 중산층 학부모들이 조기 유학을 선호하고 불법과 편법으로 유학을 보내는 현실을 근거로 교육 개방을 역설하는 주장이 제기되고는 있으나 거기에는 논리적인 연관성이 없다. 국내 교육의 질을 높이는 일은 시장 개방과는 무관하게 정부와 사회의 적극적인 의지와 지원, 그리고 교사들의 노력을 통해 이루어져야 할 것이다. 장기적인 안목 속에서 재정 투자 확대와 공교육체제의 혁신을 위한 노력을 우직하게 계속하는 것만이 교육의 질을 높이는 정도(正道)이기 때문이다.
