1997년 이후 우여곡절을 겪으면서 국회 상정과 폐기를 거듭해 오던 유아교육법안이 2004년 1월 8일 국회 본회의를 통과하고, 같은 해 1월 29일 노무현 대통령이 이를 법률로서 공포함으로써 참여정부에 들어서 비로소 유아교육법이 제정되었다.

유아교육을 개인의 책임으로 할 것인가 아니면 국가의 책임으로 할 것인가, 유아교사의 자격 기준을 어떻게 설정하며 양성과 임용은 어떻게 할 것인가 등의 문제와 같이 한 국가가 어떠한 유아교육정책을 채택하는가에 따라 유아교육의 방향은 많이 달라지게 마련이다. 또한 여러 가지 선택이 가능한 유아교육정책 중에서 어떤 특정한 정책이 채택되면 이 정책을 일정기간 동안 안정적으로 유지시키려는 국가적 의도가 나타나는데, 이런 결과로 형성되는 것이 유아교육법이다(이윤경 · 이일주 · 윤은주, 2005).

이와 같은 관점에서 보면 참여정부가 수립된 지 1년도 채 안되어 유아교육법이 제정 공포되었고 현재 이루어지고 있는 유아교육은 새로 제정된 유아교육법에 의하여 2년 8개월 정도 행하여지고 있으므로 현재 시점에서 참여정부의 유아교육법 정책에 대한 평가를 한다는 것은 시기적으로 다소 이른 감은 있다. 그러나 유아교육법은 유아교육법이 제정되기 이전부터 약 10여년에 걸쳐 이루어져 온 우리나라 유아교육에 대한 핵심 정책에 대한 논쟁점에 대한 합의적 성격이 있다고 볼 때, 유아교육법 제정 초기 정책에 대한 평가는 매우 의미가 있다고 할 수 있다.

유아교육법 평가 준거는 몇 가지 관점에서 설정할 수 있지만, 여기에서는 참여정부의 유아교육에 대한 대 국민 약속인 제16대 대통령 선거공약과 유아교육법의 제정과 시행을 통하여 이루고자 하였던 국가의 정책의지 및 그 방향을 담고 있는 유아교육법 입법취지의 주요 내용을 바탕으로 하여 <그림 1>과 같이 평가준거를 설정하였다. (<그림 1> 참여정부 유아교육법 정책 평가 준거 새교육 10월호 참조)

참여정부가 유아교육법 제정을 통하여 추진한 주요 정책에 대한 평가를 해본 결과 만 3〜5세 유아를 대상으로 하는 유아교육 및 보육법의 이원화 및 만 5세 초등학교 전면 취학안 추진, 보육 중시 정책에 의한 유아교육기회 확대 성과 미흡 등 전체적으로는 낮게 평가할 수밖에 없어 아쉽다. 그러나 장기간 표류하였던 유아교육법을 참여정부가 들어서면서 제정하였고, 만 3, 4세 저소득층 유아교육비 지원 정책 신설 추진 등 긍정적인 평가를 할 수 있는 것도 사실이다.

유아교육 기간 학제화 못해
유아교육법이 제정되기 전에는 유아교육의 기본적인 사항은 초·중등교육법에 규정하고, 유아교육의 지원·육성에 관한 사항은 유아교육진흥법에 규정하였다. 그러다보니 유아교육의 일부 사항만이 기본법으로 규정할 수밖에 없는 한계를 지녔을 뿐만 아니라 지원·육성에 관한 사항도 한시법이 지니는 한계를 벗어날 수 없었다. 이러한 문제는 참여정부에 들어 유아교육법을 제정함으로써 해소되었으며, 헌법 제31조→ 교육기본법 제9조→ 유아교육법으로 이어지는 유아교육 법체계를 확립할 수 있게 되었다. 그러나 유아교육 법체계가 확립되었음에도 불구하고 유아교육단계가 기간학제로 포함되지 않고 있는 것은 종전의 유아교육체제가 지녔던 가장 큰 문제점을 아직도 해결하지 못하고 있음을 단적으로 보여준다.

유아교육법 제11조에 의하여 ‘만 3세부터 초등학교 취학 전까지의 어린이’를 유치원의 입학연령으로 규정하고 있지만, ‘만 3〜5세 유아’의 경우 유아교육법에 의한 ‘유아교육’과 영유아보육법에 의한 ‘보육’으로 이원화시킴으로써 오히려 유아교육의 기간학제화를 더욱 어렵게 만들어 놓았다. 이 뿐만이 아니라 2006년에는 참여정부 관계부처 합동으로 발표한 ‘비전 2030’에 초등학교 취학 연령을 현재보다 1년을 낮추어 만 5세를 초등학교에 전면 취학시키는 방안을 발표하였으며, 2007년 2월 5일에는 만 5세의 초등학교 취학을 전제로 하는 ‘인적자원 활용 2+5전략’을 정부와 여당에서 발표하였다. 이로써 참여정부가 ‘유아교육을 공교육체제로 전환하고, 유아(만 3세)부터 국가 인적자원 관리체계를 확립하겠다’고 하였던 공약과 유아교육법 입법취지를 스스로 무색하게 만들고 말았다.

유아교육기회 확대 성과 미흡
유아교육법이 제정됨으로써 유아교육 공교육체제 구축의 법적 근거가 마련되었고, 유아들은 보다 질적 수준이 높은 유아교육기관에서 균형적이고 조화로운 발달을 조장하는 교육을 받게 되었다는 것이 유아교육법 제정의 중요한 의의로 평가 받았다(이원영, 2004). 이러한 평가의 관점에서 일반 국민, 특히 유아를 자녀로 두고 있는 부모들에게는 ‘적은 부담으로 질 좋은 유치원에서 원하는 시간만큼’ 충분한 유아교육기회를 얻을 수 있을 것이라고 기대하였던 것이 사실이다. 그러나 <표 1>에서 볼 수 있듯이 이런 기대를 하기에는 아직도 시기가 이르다고 하는 것을 잘 알 수 있다. (<표 1> 유아교육법 제정 전·후 유아교육 및 보육 현황 비교 새교육 10월호 참조)

<표 1>은 유아교육과 보육에 직접 영향을 미친 유아교육법 제정과 영유아보육법 개정이 공포된 2004년과 처음 시행된 2005년을 제외하고, 가장 인접한 년도인 2003년과 2006년도를 살펴 본 것이므로, 유아교육법 제정 전·후의 유아교육 및 보육 현황을 극명하게 비교할 수 있다. <표 1>에서 보면 유아교육법 제정 후에 획기적으로 발전할 것이라고 기대하였던 유치원은 그 규모면에서 오히려 감소추세로 들어섰음(특히 사립유치원)을 잘 알 수 있다. 이와 같이 유아교육법의 제정에도 불구하고, 영유아보육법에서 모든 영유아에게 보육기회를 확대함으로써 오히려 유아교육의 기회는 답보상태에 머물 수밖에 없을 뿐만 아니라 유치원교육과 보육의 균등발전이라고 하는 당초 유아교육법 제정 및 영유아보육법개정의 취지인 형평성이 깨진 것이다(이일주, 2006).

유아교육비 지원 확대
참여정부에서는 1999년부터 시행하여 온 ‘만 5세아 무상교육’ 확대 정책과 함께 ‘교육복지 투자우선지역 지원’(2003년 이후), ‘만 3, 4세아 차등교육비 지원’, ‘장애유아 학비 무상지원’, ‘농산어촌 교육여건 개선’(이상 2004년 이후) 정책과 ‘두자녀 이상 교육비 지원’(2005년 이후) 정책 등을 신규로 발굴 시행하였다. 이와 같은 정책의 시행을 통하여 4.1%에 불과하였던 1999년의 무상교육 수혜율이 2005년에는 13.2%(80,880명)로 증가하였고, 2006년에는 14만 2476명의 유아들에게 무상교육비를 지원하였다. 또한 저소득층 만 3, 4세아 교육비 지원규모는 2004년 2만 2000명(1.8%), 2005년 3만 2000명(2.8%)을 거쳐 2006년에는 77,540백만원을 투입하여 모두 15만 5258명의 유아들에게 교육비를 지원함으로써(교육부, 2005; 2006) 유아교육법 시행효과를 거양한 것은 참여정부의 성과이다. 그러나 2004년 이후 참여정부에서 지원한 유아교육비 규모를 보육비 지원규모와 비교하여 보면 유아교육비 지원이 순수하게 유아교육법의 제정에 의한 효과가 아니라는 점을 발견할 수 있다.

유아교육법 제정 전인 2003년에는 8413억원에 불과하였던 유아교육 및 보육예산(국비 및 지방비)이 유아교육법 제정 후인 2007년에는 3조 2459억원에 달하여 최근 4년 사이에 무려 385%가 증액되었다. 한편 유아교육법 제정 전·후(2003년 대비 2006년)의 유아교육 및 보육 수혜 비용으로 다시 환산해 보면 <표 2>와 같다. (<표 2>유아교육법 제정 전·후의 유아교육 및 보육 수혜 비용 비교 새교육 10월호 참조)

<표 2>를 통하여 수혜자 1인당 수혜비용을 비교하여 보면 2003년에는 유치원아 1인당 평균 74만원 정도였던 유아교육 수혜비용이 2006년에는 162만원으로 220% 증액되었는데, 보육 수혜비용은 2003년에 영유아 1인당 평균 51만원이었던 보육 수혜 비용은 2006년에 들어 202만원으로 무려 400%가 증액된 변화를 가져왔다.

유치원과 보육시설의 취원 및 입소 연령이 다소 다르고, 부분적으로 종일제를 운영하는 유치원과 종일제를 원칙으로 하는 보육시설의 연령별 표준교육비와 표준보육비가 다르기 때문에 <표 2>에서 산출된 수치를 절대 비교할 수는 없다고 하더라도 현재의 추세대로 비용지원이 이루어질 경우에는 앞으로 이 격차는 더욱 커질 것이 틀림없다(이일주, 2007).

이와 같이 유아교육예산과 보육예산 간의 격차가 커지는 이유는 두 가지로 설명할 수 있다. 그 하나는 보육을 관장하는 정부부처가 종전 보건복지부에서 2004년 6월에 여성가족부로 이관되면서 매년 보육예산이 증액되어 1조 1204억원인 2007년 여성가족부 예산 중 보육예산이 1조 446억원으로 전체 예산의 93%를 차지함으로써 ‘여성가족부는 보육부’라고 해도 과언이 아닐 정도로 보육예산의 확충이 괄목할 만 하다는 점이며, 또 하나는 유아교육과 보육을 저출산 고령사회에 대비하기 위한 육아지원정책으로 접근하여 현재는 대통령직속 저출산고령사회위원회가 이 역할을 수행하고 있기 때문이라고 할 수 있다.

이와 같이 유아교육법에 명시한 교육비용 지원정책을 보육 및 저출산 대비 정책과 연계하여 추진하는 노력을 했음에도 불구하고 2005년의 무상교육(보육 포함) 성과가 8만 1000명으로 전체의 30%밖에 미치지 못함으로써 “만 5세 무상교육의 3년내 완성”을 공약한(새천년민주당, 2002) 참여정부의 유아교육비 지원 정책은 그리 높은 평가를 받기 어렵게 되었다.

그럼에도 불구하고 참여정부에서는 유아교육법시행규칙 제5조의 지원특례에 의하여 2005년부터 2년간 192개의 유아대상 미술학원에 대하여 약 40억원의 지원을 하였다. 유아대상 미술학원 중 유치원으로의 전환을 희망하는 학원에 한하여 지원토록 되어 있는데도 유아교육비용을 지원받은 학원 중 유치원 전환을 희망하는 곳은 단 28개원(14.6%)에 불과하였는데 당초 2007년 2월까지 한시 적용되도록 규정하였던 특례조항을 참여정부에서는 오히려 2년을 연장하는 유아교육법시행규칙을 개정함으로써 유아교육계로부터 감사청구를 당하는 사례가 발생하기도 하였다(유아교육발전을위한유아교육대표자연대, 2007).

‘유아교육’과 ‘보육’ 통합 법 제정 필요
이상에서 참여정부가 유아교육법 제정을 통하여 추진한 주요 정책에 대한 평가를 해본 결과 만 3〜5세 유아를 대상으로 하는 유아교육 및 보육법의 이원화 및 만 5세 초등학교 전면 취학안 추진, 보육 중시 정책에 의한 유아교육기회 확대 성과 미흡 등 전체적으로는 낮게 평가할 수밖에 없어 아쉽다. 그러나 장기간 표류하였던 유아교육법을 참여정부가 들어서면서 제정하였고, 만 3, 4세 저소득층 유아교육비 지원 정책 신설 추진 등 긍정적인 평가를 할 수 있는 것도 사실이다.

정부는 바뀌어도 유아교육법의 입법취지는 변할 수 없는 것이므로 참여정부에서 해결하지 못한 정책은 차기 정부에서 지속적으로 추진해야 한다. 우선 차기정부에서는 참여정부에서 추진하고 있는 만 5세 초등학교 취학안을 폐기하고, 만3세부터 5세까지를 하나의 교육단계로 묶어 완전한 기간학제로 확립하여야 하며, 일제의 잔재인 ‘유치원’이라는 명칭을 유아교육의 기간학제화 및 세계적인 동향에 맞도록 ‘유아학교’로 변경하고, 부족한 유아교육예산을 사교육기관인 유아대상 학원에 지원토록 규정한 유아교육법 시행규칙 제5조를 삭제하는 등 유아교육법 제정 당시부터 과제로 남겨져 있던 문제점을 해결하는 한편 유아교육법과 영유아보육법으로 이원화되어 있는 유아교육 법체계를 스웨덴 등과 같이 통합하는 정책을 추진해 나갈 필요가 있다.