그동안 일선학교는 정부와 각 시·도 교육청의 획일화된 교육정책추진으로 큰 어려움 없이 안주해왔다. 즉, 학교장은 학교경영에 대한 구체적인 전문성이나 자율적인 학교운영에 관한 전문적 지식이 없어도 정부와 각 시·도 교육청의 방침만 충실히 수행하면 학교경영에 어려움이 없었다. 이런 일련의 상황은 상급교육행정기관에서 실시하는 학교경영의 실태와 점검과정에서도 그대로 드러나게 되는데, 결국은 상급교육행정기관의 방침을 얼마나 충실히 따랐는지에 점검이 집중되었기 때문이다.

그러나 이러한 획일화된 지시일변도의 교육으로는 교육경쟁력을 높일 수 없다는 우려의 목소리가 나오면서 단위학교에 권한을 대폭 이양해야 한다는 분위기가 높아지기 시작했다. 이미 1995년 이후에 정부에서는 수요자 중심교육을 강조해 왔으나, 아직도 일선학교에서는 중앙의 교육방침 시행을 그대로 따르고 있을 뿐 별다른 변화가 나타나지 않고 있는 것이 현실이다.

교육자치제의 본격적인 실시와 함께 학교자치도 더욱더 중요시 되는 시점에서 지난해 대선에서 이명박 후보가 대통령에 당선된 직후, 대통령직 인수위원회에서는 그동안 교육부(현 교육과학기술부)에서 관장하던 각종 업무와 권한을 각 시·도 교육청에 대폭 이양하고 아울러 단위학교에도 권한을 이양하겠다고 밝혔었다. 이런 기본적인 방침이 새정부 출범과 함께 더욱더 구체화되고 있다.

이렇듯 중앙교육행정기관에서 관장하던 각종 업무와 권한을 각 시·도교육청과 일선학교로 과감히 넘기겠다고 했지만 이에 대해 학교에서는 기본적으로는 환영을 하면서도 한편으로는 우려하는 목소리가 적지 않다. 즉, 중앙교육행정기관에서 각 시·도교육청으로 각종 업무가 대폭 이양되는 것에는 원칙적으로 찬성을 하지만 각 시·도교육청에서 어느 정도의 권한을 일선학교에 넘겨줄 것인가에 대해서는 기대와 우려가 공존하고 있기 때문이다.

도리어 각 시·도교육청에서 중앙으로부터 이양받은 각종 권한을 필요이상으로 행사하면서 도리어 일선학교의 교육활동을 위축시킬 가능성이 있기 때문이다. 현재도 필요 이상의 간섭과 지시로 인해 일선학교에서 어려움을 겪는 경우를 흔히 접할 수 있다. 단위학교에서 이런 우려를 하는 것은 현실적으로 너무나 당연하다 하겠다.

왜 이양되어야 하는가
단위학교에 대폭적인 권한이 이양되어야 하는 이유는 간단하다. 교육의 질을 높이기 위해서는 학교라는 공동체의 직접 당사자인 학생, 교원, 학부모 및 지역사회가 학교운영에 적극적으로 참여할 수 있도록 해야 하기 때문이다. 이들 구성원들이 단위학교교육활동에 적극 참여함으로써 다양한 학교교육이 가능하게 되고, 결과적으로 학교경쟁력을 끌어올려 당초 목표한 교육의 성과를 얻어낼 수 있는 것이다. 그간에도 단위학교에 권한이 많이 이양된 것으로 오인하도록 하는 여러 가지 경우가 있었다. 그러나 이들 중 대부분이 실질적인 권한 이양이 되지 못하였고, 필요에 따라 권한 이양의 형태로 포장되었을 뿐이다.

이들 경우의 예로, 지금은 교육행정정보시스템과 교무업무시스템이라는 이름의 두 시스템이 일선학교에서는 단 하루라도 없으면 안될 만큼 일반화되어 있지만 이 시스템이 자리 잡기까지 어려움을 겪었던 것을 교사들이라면 누구나 잘 알고 있다.

한창 문제가 심각했을 때, 당시의 교육부와 시·도교육청에서는 논란이 가중되자 일시적인 처방으로 새로운 결정이 내려질 때까지 시스템결정을 학교장에게 일임한다는 명분을 내세워 일선학교에 슬그머니 미뤄 버렸다. 물론 이렇게 되기까지는 교원단체를 비롯한 교원들의 강력한 요구가 있었지만 겉으로 보기에는 대단한 권한이 주어진 것이었다. 그러나 결과는 단위학교 교원들 간의 갈등만 조장했을 뿐 그 어떤 권한도 행사할 수 없었다. 그 당시를 돌아본다면 어느 누구도 학교장에게 권한을 넘겨주었다고 생각하지 않는다. 지금도 많은 교원들이 교육행정기관에서 해결하기 난감하고 책임지기 어려웠기 때문에 일선학교로 넘겼다는 생각을 가지고 있으며 그러한 일들은 현재까지도 계속 반복되고 있다.

교육행정기관에서 해결하기 어려운 문제를 일방적으로 학교로 떠넘긴 사례로는 현재도 매년 되풀이 되고 있는 교원성과급문제이다. 성과급 자체가 등급을 정해야만 쉽게 지급이 가능한데, 그 등급을 정하는 것이 너무나도 어렵고 객관성이 떨어진다는 문제가 제기되면서 이 문제를 슬그머니 학교에 떠넘겼던 것이다. 최소한의 기본만을 제시하고 나머지는 학교에서 알아서 하도록 했었고 지금도 그렇게 하고 있다. 당연히 학교에서는 성과급 심사위원회 구성부터 어려움을 겪을 수밖에 없는 것이다. 그러면서 보고일정을 짧게 함으로써 일선학교에서는 졸속으로 결정해서 보고하도록 유도하고 있다. 겉으로 보기에는 학교장에게 일임했으니 교육행정기관의 책임이 없는 듯하지만 실제로 학교에서 겪는 어려움은 한두 가지가 아니다. 실질적인 권한 이양이 아니기 때문이다.

앞으로 일선학교에 권한 이양이 어떻게 진행될지 알 수 없지만 그동안의 경우를 보면 실제로 학교에 넘겨줘야 할 권한은 교육부나 교육청에서 그대로 가지고 있는 경우가 많다. 반면에 반드시 교육부나 시·도교육청에서 해결해야 할 문제는 슬그머니 학교로 밀어 버린다. 이런 행태가 지속되는 한 그 어떤 방법을 동원하여 권한 이양을 하더라도 실질적인 권한 이양이 되지 않을 것이다.

권한 이양에 필요한 선행조건
일선학교에 대폭적인 권한 이양을 추진하고 있지만, 가장 큰 걸림돌은 일선학교의 여건이다. 다양한 여건이 필요하겠지만 근본적으로는 학교현장의 분위기이다. 즉, 권한을 넘겨받을 준비가 되어있느냐는 것이다. 그동안 학교장이 충분히 권한을 발휘할 수 있는 경우에도 상급교육행정기관의 의도를 파악하느라 제대로 권한을 발휘하지 못한 경우들이 있었기 때문이다. 결국 학교장의 과감한 권한행사와 단위학교 구성원들의 인식전환이 무엇보다 중요한 선행조건이라 하겠다. 현실적으로는 이양 받은 권한을 행사할 수 있는 학교 내의 다양한 위원회의 활성화, 교무회의의 기능강화, 학부모와 지역사회의 유기적인 관계유지를 통한 의견수렴방안모색 등이 당장에 해결되어야 할 학교 내의 조건들이다.

또 하나는 상급교육행정기관이 실질적인 권한 이양에 어느 정도의 의지를 가지고 있느냐는 것이다. 즉, 상급교육행정기관에서는 일선학교에 행·재정적 지원을 해 주는 지원행정위주로 변화될 준비가 되어 있어야 한다. 또한 각종 행정행위도 지시와 통제위주보다는 논의와 협의를 통해 단위학교에 완전히 넘기는 방식으로의 전환이 필요하다 하겠다.

따라서 상급교육행정기관인 교육과학기술부나 각 시·도 교육청에서도 기본적인 마인드를 바꿔야 한다. 즉, 학교를 단순히 최하위 교육행정기관으로 판단하여 일일이 간섭하고 지시하는 자세를 버려야 한다. 교육행정기관에서는 일선학교의 교육활동을 도와준다는 인식을 가져야 한다. 감시하고 통제한다는 인식을 바꾸기 전에는 어떠한 권한도 학교에 넘기기 어려울 것이다. 또한 큰 틀의 업무만 학교에 전달하고 세부적인 영역은 절대 간섭하지 말아야 한다.

어떤 권한이 필요한가

학교교육은 자율적이고 창의적으로 이루어져야 한다. 특히 단위학교가 조직의 관리에서부터, 교육과정운영, 인사, 재정 등의 자율권을 가지고 학교교육활동을 진행하고 그에 따른 책임도 져야 한다면 당연히 단위학교에 최대한 많은 권한이 부여되어야 한다. 또한 학생과 학부모의 다양한 요구가 갈수록 증가하고 있기 때문에 단위학교도 다른 학교와의 자율경쟁체제에 대비해야 한다. 이러한 분위기에서 지역이나 학교급에 따라서 여건이 다른 것을 감안한다면 천편일률적인 학교교육은 결코 바람직하지 않다. 물론 최소한의 기본적인 여건(국가교육과정 준수 등)을 충족해야 하겠지만 독자적인 교육활동은 필수적 요소라 하겠다.

이렇게 단위학교마다 독자적인 교육활동이 가능하도록 보장하기 위해서는 기본적으로 반드시 이양되어야 할 권한들이 있다. 학교에 넘겨져야 할 권한이나 업무가 다양하지만 기본적으로 꼭 필요한 사항을 정리해 보면 다음과 같다.

가. 교육과정 편성, 운영권
첫째, 학교교육과정 편성 및 운영에 관한 사항이다. 일선학교에서 가장 중요시 되는 것이 학교교육활동이다. 연간 계획에 따라 교육계획이 세워지고 여기에 부합되는 학교교육과정을 편성하게 된다. 학교가 존재하는 가장 큰 이유가 교육활동에 있다고 볼 때, 학교교육활동의 다양성을 위해서도 학교교육과정 편성 및 운영은 전적으로 학교에 넘겨주어야 한다.

그동안은 중앙교육행정기관의 방침과 각 시·도 교육청의 방침, 각 지역교육청의 방침 등을 반드시 따라야 했다. 이것저것 다 따르다보면 특색 있는 교육과정편성이 어렵고 설령 일부 특색 있는 교육과정을 편성했다고 해도 이를 실행하는 데 어려움이 많았었다. 따라서 단위학교에 권한을 이양한다는 의미는 단순한 권한부여가 아니고, 학교장을 중심으로 단위학교 구성원들이 스스로 교육과정편성에서 운영까지 완벽하게 자율적으로 할 수 있도록 모든 권한을 넘겨주고 상급행정기관의 관여는 최소화해야 한다는 뜻이다. 이렇게 해야만 이 다양한 교육과정의 편성과 운영이 가능하게 될 것이다.

여기에는 연간수업일수조정 및 수업시수조정, 각종행사와 관련된 내용, 각종 평가에 관한 내용, 체험학습 및 재량활동, 봉사활동 등이 모두 포함되어야 한다. 현재처럼 수업일수와 수업시수를 일방적으로 정해놓고 모든 것을 지침에 따르도록 하면서 자율적으로 학사운영을 하라는 것은 아무런 권한 없이 그대로 따르라는 것과 다를 바가 없다.

나. 다양한 위원회 활성화를 위한 권한
둘째, 학교 내의 각종위원회 기능을 활성화하기 위해 최대한의 권한을 부여해야 한다. 기본적으로 단위학교에서 책임경영이 가능하도록 하기 위해서는 다양한 위원회가 설치되어야 한다. 그만큼 단위학교 구성원들이 서로 협의하고 토론하여 가장 효율적인 결정을 내림으로써, 학교교육과정이 원활히 이루어질 수 있기 때문이다.

이 중에서 대표적인 위원회가 학교운영위원회인데, 원래 학교운영위원회의 설립목적은 학교운영에 관한 규제를 철폐하고 권한을 과감히 이양·위임함으로써 학교운영의 자율성을 증대하며, 운영결과에 대한 평가를 통하여 책무성을 증진시킴으로써 학교단위 책임경영체제를 확립한다는 것과 학교운영을 민주화하고 투명성을 제고하고 아울러 학교를 운영하는데 교직원, 학부모, 지역사회 인사의 요구를 체계적으로 반영해 나간다는 것이었다.

이렇게 극히 상식적이고 설득력 있는 취지에서 출발한 학교운영위원회이지만 결과적으로는 모든 사항이 한 곳에 집중됨으로써 학교운영의 자율성을 침해하는 경우가 발생하고 있다. 즉, 연간 몇 회 이상 학교운영위원회를 의무적으로 개최하도록 하여 학교 내의 거의 모든 사항을 학교운영위원회의 심의를 거치도록 명문화함으로써 또 다른 규제를 가하고 있는 것이다. 따라서 학교운영위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항을 일일이 정하여 대부분의 모든 사항으로 할 것이 아니고, 학교장과 학교구성원 및 학부모의 판단에 의한 심의활동이 자유롭게 이루어지도록 해야 할 것이다. 학교 내에 설치된 나머지 위원회를 적절히 활용한다면 충분히 가능하다 하겠다.

다. 학교장의 교원인사 요청 권한
셋째, 교원인사에 관한 사항의 이양이다. 물론 기본 틀은 유지해야 하겠지만 지나치게 규제하는 것은 옳지 않다는 것이다. 가령 정기전보시에 유예율이나 학교장이 요청할 수 있는 비율 등을 교육청에서 일괄적으로 인사관리기준을 제시하여 정확히 맞추도록 하는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다. 학교교육활동의 원활한 운영을 위해서는 학교별로 필요한 인재가 달라지게 된다. 특색 있는 학교교육활동을 위해서는 여기에 가장 적합한 교사들의 필요성이 대두되게 된다. 지금처럼 구체적인 비율을 제시하기보다는 최소한의 하한선과 상한선만을 제시하고 나머지는 학교에서 자율적으로 하도록 하면 될 것이다. 이렇게 한다면 상급교육행정기관의 업무경감측면에서도 상당한 효과를 얻을 수 있을 것이다.

현재 학교에서는 교육청에서 제시된 유예기준을 따르기 위해 유예를 원하는 교사들을 상대로 별도의 협의를 거쳐 유예가능교사와 불가능 교사를 구분하고 있다. 완전한 권한부여가 필요하다 하겠다. 또한 교사초빙문제도 학교장에게 권한을 넘겨야 한다. 이런 일련의 권한들이 학교로 넘어오게 되면 학교별로 다양하고 특색 있는 교육활동이 가능하게 될 것이다.

라. 예산 투입, 집행에 대한 권한
넷째, 예산의 편성에서 집행까지의 모든 권한을 학교에 넘겨야 한다. 이 부분은 다른 분야에 비해 비교적 많은 권한이 일선학교에 넘어와 있지만, 아직도 미흡한 부분이 있다. 현재의 학교예산편성과정은 상급교육행정기관으로부터 예산편성지침을 받아 그 지침을 그대로 따르면서 편성하고 있다. 지침을 따르도록 하는 것 자체가 단위학교의 자율권을 침해하는 것이다. 즉, 이런 지침 때문에 일선학교에서는 적절한 예산 투입을 위한 우선순위 선정에서부터 기본적으로 어려움을 겪고 있는 것이다. 또한 현재는 목적경비를 별도로 내려 보내고 있으나, 이렇게 내려오는 목적경비 외에도 단위학교에서 교육과정운영상 특별히 필요한 경우, 특별목적경비를 편성하여 시행할 수 있도록 하는 등의 예산편성 및 집행에 대한 권한의 대폭적인 이양이 필요하다.

학교장, 교원, 학부모 모두 책무성 강화해야
지금까지는 중앙교육행정기관이나 각 시·도 교육청에서 대부분의 권한을 행사함으로써 향후에 문제가 발생해도 책임소재가 불분명하여 책임을 물을 수 없었다. 즉, 상급교육행정기관에서 지시·전달한 내용을 일선학교에서 그대로 따랐음에도 문제발생 시에는 도리어 학교에 책임을 떠넘기는 경우가 많았기 때문이다. 결국 권한 없이 책임만을 떠안는 불합리한 결과를 가져왔던 것이다. 따라서 이러한 한계를 극복하기 위해서는 일선학교에 대폭적인 권한을 이양하고 그에 따른 책임의 한계를 확실히 할 필요가 있다. 즉, 학교단위에서 충분한 검토와 협의를 통해 결정된 사항이라 할지라도 심각한 문제를 일으킨 경우에는 단위학교에서 전적으로 책임을 지도록 해야 한다.

책임을 묻게 될 경우 학교장과 나머지 교원을 포함하는 것은 물론, 학부모도 함께 책임지는 방향으로 가야한다. 날로 증가하는 학부모의 학교운영참여에 대해서는 적극적으로 활성화하되, 학부모도 잘못된 결과에 대해서 책임을 질 수 있는 풍토의 조성이 필요하다. 학부모의 학교 교육활동 참여의 가장 일반적인 경우가 학교운영위원회라고 본다면 학교운영위원회를 중심으로 논의·심의된 사항에 대해서는 단위학교 교원은 물론 학부모도 함께 책임질 수 있도록 해야 할 것이다.

이렇게 많은 권한 이양과 함께 책무성을 강조하기 위해서는 단순하게 책임을 지도록 하는 것에서 현재의 학교평가를 좀 더 개선하여 적용하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 우선적으로는 단위학교에서 이루어지고 있는 자체평가를 좀 더 활성화하여 적절한 피드백이 이루어질 수 있도록 해야 하겠지만 좀 더 발전적인 방안으로 각 시·도 교육청에서 실시하는 학교평가제도를 활용할 수도 있을 것이다. 물론 현재의 학교평가형태로는 어떠한 책임도 물을 수 없기 때문에 학교평가에 대한 근본적인 수술이 이루어진 후에 논의되어야 한다. 즉, 평가단의 구성부터 평가단의 활동까지 모든 것이 공정하고 객관성 있게 이루어져야만 가능하다 하겠다.

단위학교에서 이루어진 교육활동에 대해 적절히 평가하고 개선점을 찾아내어 잘못된 부분에 대해서 책임을 물을 수 있는 유일한 방법이 될 수 있기 때문이다. 물론 단위학교의 자체평가에서 모든 것이 해결하는 것이 가장 좋은 방안임은 두말할 필요가 없다.

교육목표달성이 가장 중요하다
학교교육의 성패는 학생이 중심이 되고 교사와 학부모의 역할이 어느 정도 고려되고 있느냐에 따라 좌우된다. 학교경영은 학교장을 비롯한 단위학교 구성원들이 교육목표를 달성하기 위해 서로 협력하고 노력하는 과정이다. 여기에 학부모가 함께한다면 그야말로 교육의 3주체가 완벽하게 교육목표를 달성하기 위해 노력하게 되어 최대한의 성과가 나타나게 될 것이다. 이런 훌륭한 인적 조건이 모두 갖추어져 있더라도 현재의 학교교육은 어느 영역 하나라도 단위학교에서 단독으로 수행할 수 없는 것이 현실이다.

따라서 향후의 학교교육은 규제와 통제중심의 교육에서 벗어나 개별학교의 자율성과 책무성을 중시하는 교육으로의 전환이 필요하며, 학생과 교사 학부모는 물론 단위학교 교육활동에 참여하는 모든 인사들의 적극적인 참여가 있어야만 자율적인 학교운영이 가능할 것이다.