「헌법」 제31조 제1항에 따르면 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리를 가진다. ‘능력’, ‘균등’, ‘교육받을 권리’는 바라보는 관점에 따라 조문에 대한 해석이 달라질 수 있겠지만, 이 조항은 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리를 보장하는 것이 대한민국 교육이 지켜나가야 할 근본적인 원칙임을 분명히 한다. 교육에 있어 무엇이 옳은지를 묻는 ‘교육의 공정성’과 관련지어 생각해 볼 때, ‘능력에 따른 균등한 교육받을 권리의 보장’은 공교육이 지향해야 할 방향성이며, 동시에 공교육에서 이루어지는 다양한 교육활동의 옳고 그름을 판단하는 준거이다.

교육비 배분의 수평적 형평성
한편, 교육재정은 교육의 공정성 실현과 밀접한 교육제도로 볼 수 있다. ‘국가 및 공공단체가 공적인 교육활동을 위해 필요한 재원을 확보·배분·지출·평가하는 일련의 경제활동’인 교육재정은(윤정일, 2000: 55) 교육받을 권리의 균등한 보장을 중시하기 때문이다. 교육재정의 확보 및 배분과 관련한 대표 법령인 「지방교육재정교부금법」을 살펴보면 더욱 그러하다. 「지방교육재정교부금법」 제1조에 따르면, 해당 법령은 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치ㆍ경영하는 데 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형 있는 발전을 도모하는 데 목적이 있다. 

여기서 ‘교육의 균형 있는 발전’은 지역 간 균등한 교육비를 배분함으로써 지역의 경제적 여건에 관계에 없이 균등하게 교육받을 권리를 보장한다는 의미다. 이런 점을 고려해 볼 때, 교육재정은 교육의 공정성을 실현하는 데 있어 중요한 제도적 기제로 볼 수 있다. 

이를 반영하듯, 그간 교육재정 분야의 연구들은 ‘동일한 대상을 동일하게 처우해야 한다(equal treatment for equals)’는 수평적 형평성(Horizontal equity)의 관점에서 교육비 배분의 공정성을 논의해 왔다. 같은 연령대의 학생들을 동일한 대상으로 보고 개별 학생에게 제공하는 교육비는 학교나 지역의 여건과 관계없이 같아야 한다고 보았다. 주로 학생 1인당 교육비를 중심으로 교육비 배분의 형평성을 분석하였다.

이 연구들은 변동계수(coefficient of variation), 지니계수(Gini index), 맥룬지수(McLoon index) 등과 같은 불평등지수를 분석에 활용하였다. 1) 학교 간 학생 1인당 교육비 차이를 하나의 값으로 측정하거나 2) 모든 학교가 동일한 교육비를 받고 있는 상황을 가설적으로 상정하고 학교 간 교육비 차이가 이런 이상적인 상황으로부터 얼마나 벗어나 있는지 측정하는 방식을 선호해 왔다. 예컨대 정동욱 외(2011)는 지니계수(Gini index)를 활용해서 학생 1인당 교육비, 교사 1인당 학생 수, 교사 1인당 임금과 같은 교육자원의 형평성 정도를 실증적으로 분석하였다. 

이 연구는 <표 1>에 제시한 바와 같이 물적자원이 인적자원보다 상대적으로 지역 간 편차가 컸다. 도 지역이 교육자원 배분에 있어서 시 지역보다 더 큰 격차를 보였다고 밝혔다. 이 외에도 특수교육대상 학생을 대상으로 학생 1인당 교육비를 산출하고 그 결과를 통해 교육비 배분의 형평성을 진단했던 연구는 물론 지방자치단체의 비법정전입금, 교육경비보조금, 학교 급식비 지원 등과 같이 특정한 항목을 중심으로 교육비 배분의 형평성을 분석했던 연구 등 다양한 연구들이 있었다. 선행연구들은 학교나 지역에 따라 학생에게 제공하는 교육자원이 차이나지 않도록 교육비의 상대적 격차를 해소하기 위한 정책 당국의 노력을 강조하였다. 

교육비 학교 간 큰 격차 ... 새 모델 찾아야
이렇게 교육재정의 수평적 형평성 측면에서 교육의 공정성을 논의하는 것은 ‘균등하게 교육받을 권리’에 초점을 맞출 때 충분히 의미 있는 접근방식이라고 볼 수 있다. 교육의 공정성에 관한 논의를 직관적으로 이해하기 용이하며, 비교적 간명한 분석 방법을 통해 공정성의 정도를 실증적으로 분석하기 수월하기 때문이다. 그러나 ‘능력에 따라 균등하게 교육받을 권리’에 초점을 맞출 경우 새로운 논의가 필요할 것으로 보인다. ‘능력에 따라’라는 표현이 비록 같은 학년에 재학 중인 학생들일지라도 개별적인 관심과 흥미, 소질과 적성에 따라서 교육적 필요가 다를 수 있음을 전제하기 때문이다.

이를 고려해 볼 때 모든 학생이 국가교육과정에서 명시한 성취수준에 도달하여 개인적·사회적 웰빙을 실현할 수 있도록 적정한 수준의 교육비를 모두에게 충분히 지원하는 방안을 모색할 필요가 있다. 특히 미래학교 모델, OECD 교육 2030 등 새로운 교육모델과 관련해서 이루어지고 있는 논의를 고려해 볼 때, 적정 수준의 교육비 산출방법과 새로운 교육비 배분 모델에 관한 관심은 더욱 커질 것으로 예상된다. 

미국의 경우 학생이 성취기준을 달성하는데 필요한 적정 수준의 교육비를 산출하기 위해 ‘증거기반 접근방식(Evidence-Based Approach)’을 활용해 왔다(Piccus et al, 2018). 미국의 주(states)들은 교육목표와 성취기준을 마련하는 과정에서 학생이 성취기준에 도달하는 데 필요한 재정지원 규모를 산출하기 위해 노력해 왔다. ‘적정교육비 산출을 위한 증거기반 접근방식(Evidence-Based Approach to Estimate School Finance Adequacy)’은 이 과정에서 논의됐던 하나의 접근방식이었다. 이는 크게 두 가지 과정으로 이루어졌다. 우선 교육프로그램의 효과성을 분석한 연구나 성공적이었던 교육프로그램 사례들로부터 효과적인 학교운영에 필요한 주요 요소들을 수집하고 검토하였다. 

예컨대 15명으로 구성된 학급 규모, 개별 및 소규모 학습지도 등과 같은 요소들이 이렇게 추출된 핵심요소였다. 다음으로 Arkansas, Wyoming, Washington, Wisconsin 등과 같은 주들을 대상으로 데이터를 분석해서 3~7년 동안 학업성취도 제고에 성공적이었던 학교와 교육구를 선별하고 해당 학교의 사례를 분석하였다. 이와 같은 ‘성공적인 학교사례’라는 증거에 기반하여 적정 수준의 교육비를 산출하는 방식은 학생이 성취기준을 도달하는 데 필요한 적정 수준의 교육비 규모를 산출할 수 있고 효과적인 교육비 투자전략을 모색할 수 있다는 장점을 갖고 있다. 

물론 이런 접근방식에는 우리나라와 다른 미국의 고유한 맥락적 특성이 반영되었다는 점에서 그대로 적용하기에는 어려움이 있다. 미국의 경우 2015년 오바마 정부에서 제정했던 「모든학생성공법(Every Student Succeeds Act, ESSA)」에 따라 데이터에 기반해서 학생의 읽기와 수학에서의 성취수준을 높이고 학업성취도 격차를 줄이기 위한 정책을 추진하는 중이다. 「낙오학생방지법(NCLB)」의 한계점을 보완하기 위해 제정된 ESSA는 NCLB와 마찬가지로 의무화된 표준화 시험을 시행하지만, 주 정부나 교육구(district)가 달성해야 할 목표치나 미도달 학생에 대한 대안책 등을 마련하도록 한다는 점에서 NCLB와 차이를 보인다.

또한 ESSA는 NCLB에서 문제가 됐던 ‘연간달성목표치(Adequate Yearly Progress, AYP)’를 삭제하였으나, 성적 하위 5% 학교, 졸업반의 졸업률 67% 미만인 학교, 소수인종의 학업성취가 현저히 낮은 학교들을 대상으로 연방정부의 개입을 그대로 유지하였다는 특징이 있다(염철현, 2016). 그러나 이와 같은 미국 사례는 학업성취도 점수를 중심으로 교육성과를 논의함으로써 학생의 사회·정서적 특성, 정의적 영역 등을 종합적으로 고려하지 않았다는 한계가 있다. 

능력에 따른 균등한 교육재정 배분은 이뤄지고 있을까? 
그럼에도 이와 같은 논의는 교육의 공정성 제고를 위해 교육재정의 새로운 접근방식을 환기시켰다는 점에서 의의가 있다. ‘균등하게 교육받을 권리’에 초점을 두고 교육비의 상대적 차이를 줄이는 것은 교육재정의 주된 관심 분야였다. 그러나 ‘능력에 따라 균등하게 교육받을 권리’에 초점을 맞춰 교육의 공정성을 논의한다면, 이런 노력에 더해 모든 학생이 성취기준에 도달할 수 있도록 ‘적정 수준의 교육비를 충분히 보장’하는 것에 더 많은 관심을 기울일 필요가 있다.

적정 수준의 교육비를 충분히 지원할 때 학생 개인의 흥미와 관심, 소질과 적성에 맞는 개별화된 맞춤형 교육을 실현하고 2) 민주시민이 갖춰야 할 필요한 자질과 태도를 함양하여 3) 개인적·사회적 웰빙을 제고할 수 있기 때문이다. 향후 이런 노력이 제대로 이루어진다면 대한민국 교육이 ‘능력에 따라 균등하게 교육받을 권리’를 실질적으로 보장하고 이를 통해 교육의 공정성을 실현해 나갈 수 있을 것이다.