참여정부 하의 사학법은 개정 사학법과 재개정 사학법의 두 가지로 구분하여 보는 것이 쉽다. 주지하다시피 개정 사학법이란 부패사학 척결을 위하여 참여정부가 진통 끝에 지난 2005년 12월 9일에 전면 개정한 사학법을 말한다. 또한 재개정 사학법이란 개정 사학법에 대해서 사학측이 집단 반발함에 따라 그들의 주장을 일부 수용하여 국회가 금년 7월 3일 개정사학법을 다시 개정한 사학법을 말한다.

참여정부 하의 사학법 개정에 대한 평가는 두 가지로 해석할 수 있는데, 하나는 사학법의 개정 혹은 재개정 내용 자체를 평가하라는 의미일 수 있으며, 다른 하나는 그러한 개정 혹은 재개정에 관여한 참여정부와 여당의 책임을 물어달라는 의미일 수 있다.

필자의 전공이 법학인 만큼 전자의 작업은 비교적 용이하지만 후자의 작업은 보다 정밀하고 입체적인 작업이 필요하여 단기에 해내기가 쉽지 않다. 따라서 본고에서는 전자의 접근 방법에 따라서 개정 사학법과 재개정 사학법에 대한 법적 평가를 위주로 해보기로 한다. 지면 관계상 여러 가지 얘기를 다 할 수는 없지만 사학법의 전면 개정과 재개정이 이루어지기까지의 경과를 간단히 덧붙이기로 한다.

여당의 사학법 강행처리

사학법의 개정과 재개정 과정은 찬반 세력의 극심한 대립과 다툼을 유발하였다. 부패사학 척결을 위한 사학법의 전면 개정 운동은 김대중 정부 때부터 시작되었다. 2000년 10월 교육관련 시민단체들이 참여한 ‘사립학교법 개정과 부패사학 척결을 위한 국민운동본부’가 결성되어 처음으로 사립학교법 전면 개정안을 제시하였다.

같은 해 4월 당시 여당인 민주당은 사학법 개정안은 물론 교수회를 대학의 공식기구로 규정하는 ‘고등교육법 개정안’을 함께 발의하였다. 그러나 개정 작업은 야당인 한나라당의 반대에 부딪혀 지지부진하였다.

이듬해인 2002년 12월 민주당은 대선정국을 맞아 “사립학교법을 전향적으로 개정하여 사학운영의 민주성과 투명성 및 공공성을 강화해 나가겠다”고 하는 공약을 채택하였다. 참여정부 하에서 사학법 개정이 정부와 여당의 주도 하에 이루어지게 된 것은 이 공약 때문이다.

2003년 4월 참여정부가 들어서자마자 교육부는 2003년도 업무보고에서 사학의 투명성이 확보될 수 있도록 사립학교법 개정을 추진할 것을 대통령께 보고하였다. 2004년 4월 17대 국회의원 총선을 앞두고 새로 여당이 된 열린우리당은 정부의 개정안을 수용하여 사립학교법을 전향적으로 개정하겠다는 공약을 다시 하였다. 한나라당은 그 반대로 사립대학 운영비의 10%까지 국고지원을 확대하고 사학의 자율성을 존중하는 사학진흥법을 제정하되, 사립학교법 개정은 반대하는 정반대의 공약을 내놓게 된다.

선거 결과 야당의 노무현 대통령 탄핵 시도에 대한 국민들의 견제심리 작용 등으로 여당인 열린우리당이 압승을 거두면서 사학법 개정은 탄력을 받게 된다. 결국 이 힘으로 참여정부와 열린우리당은 사학법 개정을 밀어붙여 마침내 야당과 사학계의 거센 반발에도 불구하고 2005년 12월 9일 기습적인 야당 봉쇄작전을 구사하며 사학법 개정안을 국회의장 직권으로 본회의에 상정하여 강행처리하였다.

야당, 사학계 반대로 재개정

이후 야당인 한나라당은 사학법 개정 무효화투쟁을 전개하였으며, 사학계와 종교계는 휴교 및 학교폐쇄 예고 투쟁 및 사학법 불복종 운동을 전개하는 한편 헌법소원 등의 법적 투쟁을 시도하였다. 금년 들어서 다시 대통령 선거를 앞두고 17대 국회의 현안들을 매듭짓는 분위기가 조성되면서 여야가 사학법 개정에 대한 부담을 들기 위한 노력을 경주한 결과, 지난 7월 3일 여야의 합의로 사학계 주장의 일부를 반영하는 재개정안을 상정하여 민주노동당의 반대를 뒤로 한 채 관철시키게 되었다.

여기에서 개정 사학법과 재개정 사학법의 내용을 각각 일별하고 이를 필자의 관점에서 평가해본다. 2005년 12월의 사학법 개정은 개정안에 따르면 “사립학교운영의 민주성과 투명성 및 공공성을 제고하여 사립학교의 건전한 발달을 도모하기 위하여 필요한 사항을 개선·보완하려는 것”으로서 그 내용은 다음과 같이 압축된다.

학교법인의 이사 정수의 4분의 1 이상은 학교운영위원회 또는 대학평의원회가 2배수 추천하는 인사 중에서 선임한다. 이 방법에 따르면 이사가 7명이면 2명이 개방형 이사가 된다. 비리 등으로 이사 취임이 취소된 인사는 요건을 강화하여 복귀가 어렵도록 하였다. 감사 2명 중 1명도 학운위나 대학평의원회에서 추천받은 인사로 임명하도록 하였다. 또 이사장은 당해 학교법인이 설치·경영하는 학교의 장뿐만 아니라 다른 학교법인의 이사장 또는 그 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 장도 겸직하지 못하도록 한다. 이사장 친족의 이사 참여도 종전보다 더욱 제한하여 4분의 1까지만 허용하였다. 학교회계의 예산은 당해 학교의 장이 편성하되 학교운영위원회 또는 대학평의원회의 자문을 거친 후 이사회의 심의·의결로 확정하도록 한다. 사립학교 교원의 면직사유에서 노동운동을 한 경우를 제외한다. 공립과 마찬가지로 사학의 학교장에게도 임기제를 도입하여 4년 중임에 그치도록 하였으며, 교원채용 시 공개전형에 의하도록 하였다.

통제냐, 개혁의 기틀이냐

사학법이 개정되었지만 바로 시행에 들어간 것은 아니고, 그것을 시행하기 위한 시행령의 개정이 필요하여 개정 법률은 2006년 7월 1일부터 시행에 들어갔다.

2005년의 개정 사학법에 대한 여야 정당 및 관련 단체들의 입장은 당연히 크게 찬반의 두 갈래로 갈라진 바 있다. 한쪽에서는 개정안이 비리사학뿐만 아니라 건전사학까지 일률적으로 규제를 가함으로써 교각살우(矯角殺牛)의 우를 범하였다고 한다. 그러나 다른 쪽에서는 법 개정이 기대에 미흡하기는 하지만 이로써 부패사학을 개혁하고 정상화하기 위한 기틀이 마련되어 역사적 진전을 이루었다고 평하고 있다.

필자는 이 개정의 전체 방향에 대해서는 원칙적으로 긍정적으로 평가한 바 있다. 모든 사회에는 구성원 상호 간의 견제와 균형이 요청된다. 그런 점에서 학내의 관련 기구를 통한 학교운영 참여 기회 보장은 필요한 일로 생각한다. 그러나 개정 법률의 내용에 문제점이 없는 것도 아니었다. 내용 중에 헌법상의 기본권 제한에서의 비례의 원칙에 충실한 것인지 의문이 드는 사안도 있음을 지적하였다. 예컨대, 법인 이사장의 학교장 겸직 금지는 직업 선택의 자유를 심각하게 제한한 것이다.

사학의 학교장 임기를 국공립학교와 동일하게 4년 중임으로 제한한 것도 설득력이 약한 것이다. 간과하기 쉬운 문제였지만 사립대학에 일률적으로 대학평의원회를 두게 한 것도 대학의 자율성을 침해한 것이다. 아울러 그 기구의 기능, 조직, 운영 등에 관한 일체의 사항을 대통령령에 위임한 것도 포괄적 위임 입법 금지 원칙에 반하는 것이 아닌가 하는 판단을 한다. 교원채용 시 공개 전형에 의하는 것은 잘 하는 것이지만 종립학교의 경우 그 특수성을 보장하는 대안이 마련되어야 한다고 생각하였다.

2007년의 재개정 사학법은 교육계와 학계의 이러한 지적들을 개선하기 위한 것이었다. 즉, 이 법은 학교법인 이사장의 겸직금지의무 등을 완화하여 개인의 직업선택권 등 기본권 침해에 대한 논란을 해소하는 한편, 사학현장의 대립과 갈등을 해소하기 위하여 개방이사의 추천방법에 학교법인의 관여를 일부 허용하기로 하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려는 것이었다. 구체적인 재개정 내용은 다음과 같다.

개방형이사제, 여전히 논란의 중심

첫째, 개방이사추천위원회의 설치(법 제14조 제3항 및 제4항) : 대학평의원회 또는 학교운영위원회에 개방이사추천위원회를 두고 학교법인의 이사정수의 4분의 1을 개방이사추천위원회에서 2배수 추천한 인사 중에서 선임하도록 하며, 개방이사추천위원회의 위원정수는 5인 이상 홀수로 하되, 대학평의원회 또는 학교운영위원회에서 개방이사추천위원회 위원의 2분의 1을 추천하도록 함.

둘째, 학교법인 이사장의 겸직금지의무 완화(법 제23조 제1항) : 종전에는 학교법인의 이사장은 당해 학교법인 및 다른 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 장이나 다른 학교법인의 이사장을 겸할 수 없도록 하였으나, 앞으로는 당해 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 장만을 겸할 수 없도록 하고, 이 경우에도 유치원만을 설치·경영하는 학교법인의 이사장은 당해 유치원장을 겸할 수 있도록 함.

셋째, 사학분쟁조정위원회(법 제24조의2 및 제24조의3 신설) : 임시이사의 선임·해임과 임시이사가 선임된 학교법인의 정상화 방안 등을 심의하기 위하여 교육부장관 소속으로 사학분쟁조정위원회를 두고, 사학분쟁조정위원회의 위원은 대통령이 3인, 국회의장이 3인, 대법원장이 5인을 각각 추천하도록 함.

넷째, 대학평의원회의 기능 조정(법 제26조의2 제1항) : 대학평의원회의 기능 중 대학헌장의 제정 또는 개정과 대학교육과정의 운영에 관한 사항을 대학평의원회의 심의사항에서 자문사항으로 변경함.

다섯째, 각급 학교의 장의 중임제한 완화(법 제53조 제3항) : 종전에는 각급 학교의 장의 임기는 4년을 초과할 수 없고 1회에 한하여 중임을 허용하였으나, 앞으로는 횟수 제한 없이 중임을 허용하되, 초·중등학교의 장은 1회에 한하여 중임할 수 있도록 함.

여섯째, 학교법인 이사장의 배우자 등에 대한 학교의 장의 임명제한 완화(법 제54조의3 제3항) : 종전에는 학교법인의 이사장과 그 배우자 또는 직계존속 및 직계비속과 그 배우자의 관계에 있는 자는 당해 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 장에 임명할 수 없도록 하였으나, 앞으로는 이사정수의 3분의 2 이상 찬성과 관할청의 승인을 받은 자는 예외로 하도록 함.

아직도 끝나지 않은 사학법 다툼

개정사학법의 이와 같은 재개정으로 그동안 지적된 개정 사학법의 문제들은 일부 해소되었다고 할 수 있다. 그러나 예컨대, 각급 학교장의 중임제한을 완화한다고 하면서 실제로는 초·중등학교의 장은 종전과 동일하게 제한하고 있는데 이것은 여전히 문제가 있다.

사학법 개정을 둘러싼 다툼은 아직 끝나지 않은 듯하다. 보도에 의하면 사학법인 측은 조만간 재개정 사립학교법에 대해서 다시 헌법소원을 제기하기로 했다고 밝혔다. 사학 측의 이 결정은 재개정 사학법도 수용할 수 없다는 의사를 표시한 것이라 하겠다.

사학측이 재개정된 사학법에 대해서 헌법소원을 제기한 이유는 이 법도 그 추천 방법만 달리 했을 뿐 여전히 개방형이사제를 두고 있는데, 그것 자체가 사학의 학교설치운영권을 침해했다는 것이며, 임시이사제 또한 교육부와 산하 사학법인분쟁조정위원회 주도하에 운영되도록 해 사학 측의 권리를 침해할 소지가 높다는 것이다. 아울러 교원인사위원회의 교원 임면 등 인사에 관한 심의기구화 조항도 사학의 인사권을 명백히 침해한 것으로 보고 있다 한다.

생각건대, 재개정 사학법에 대해서 사학측이 다시 헌법소원을 제기하더라도 헌법상 쟁점은 개정 사학법 때와 비슷할 것이다. 그리고 이러한 쟁점의 핵심은 헌법 제37조가 “기본권은 보장을 최대로 하고 제한을 최소로 하도록” 천명하고 있는데, 재개정 사학법은 과연 그 규제 방법상 이것이 이러한 원칙에 따라서 사학의 경영권을 최대한 보장하고 그 제한을 최소화하는 것이라고 할 수 있겠는가 하는 점이 될 것이다. 아울러 그 판단의 향방은 사학은 국공립학교와 달리 그 특수성과 자주성이 공공성보다 더 강조되는 것이지만, 학교는 경영만이 아니라 교육이 이루어지는 이중성을 띤 곳이므로 사학의 자율성도 법인만의 자율성을 뜻하는 것이 아니며, 구성원의 참여를 전제로 한다는 점을 어떻게 판단하느냐에 달려있다고 하겠다.

사학법 개정 문제가 하루 속히 매듭지어져서 학생들의 학습권이 재대로 보장되는 안정을 되찾기를 기대해본다.