교육재정의 규모는 적정한가

헌법은 제31조 제3항에서 “의무교육은 무상으로 한다”라고 규정하고 있다. 의무교육의 범위는 초등학교와 중학교를 대상으로 한다. 3~5세 유아에 대한 누리 과정은 정부가 교육비 일부를 학부모에게 지원하는 무상교육이다. 고등학교는 무상교육으로 전환을 추진하고 있다. 교육기본법은 국가와 지방자치단체가 유·초·중등교육을 위한 교육재정을 안정적으로 확보해 지원하도록 규정하고 있다. 지방교육재정교부금법은 국가와 지방자치단체가 재원을 어떻게 확보해야 하는 지에 대해 구체적으로 규정하고 있다. 국가는 내국세의 20.26%와 교육세를 재원으로 지방교육재정교부금(이하 교부금)을 확보하여 교육청에 배분하며, 지방 자치단체는 시·도세의 3.6~10%, 지방교육세, 담배소비세 45%(도는 제외) 등을 교육청에 전출해 주고 있다.

유·초·중등교육을 위한 지방교육재정은 2004년 33조 1,435억 원에서 2016 년 66조 979억 원으로 연평균 5.9% 증가했다. 지방교육재정 재원은 2016년 기준으로 교부금이 대부분을 차지하는 중앙정부 이전수입이 66.3%로 가장 규모가 크며, 지방정부 이전수입은 18.0%로 나타났다. 그 외에 수입 규모는 매우 미미하다. 교부금이 내국세의 일정 비율과 교육세로 구성되어 있기 때문에 경제사정에 따라 변동폭이 크다는 특징이 있다. 글로벌 금융위기가 발생한 2009년에는 교부금 규모가 대폭 감소해 지방교육채로 재정의 부족을 충당했다.

지방교육재정 재원을 구체적으로 살펴보면, 지방교육재정교부금이 대부분인 중앙정부 이전수입은 2004~2016년 동안 연평균 6.0% 증가했다. 경제사정이 어 려웠던 2009년이나, 지방소비세 확충으로 내국세 규모가 감소한 2014년은 교부금 규모가 전년보다 줄었다. 지방자치단체 이전수입은 2004~2016년 동안 연평균 5.4% 증가했다.

다음으로 규모가 큰 것은 지방교육채다. 지방교육채는 중앙정부 이전수입 규모가 감소하거나 작았던 2009~2010년, 2014~2015년에 크게 증가한 것을 볼 수 있다. 지 방교육재정이 세수 감소로 확보되지 않는 경우에는 지방교육채를 발행, 메꾸는 현상을 볼 수 있다. 지방교육채는 2004~2016년 동안 연평균 14.6% 증가했다.

지방교육재정은 학생 수가 감소함에 따라 규모가 축소돼야 한다는 문제가 제기되고 있다. 그러나 학생 수가 감소됨에도 학교 수와 교원 수는 계속 증가하고 있기 때문에 교육에 필요한 재정 규모는 감소하기 어려운 실정이다. 교육재정은 학생 수뿐 아니라 학교 수, 학급 수, 교원 수 등에 의해 영향을 받기 때문이다. 학교 수와 교원 수 증가에 따라 교육재정 확대가 필요하다. 초·중·고등학교 학생 수는 1980년 982만 7,000명에서 지속적으로 감소해 2000년 795만 2,000명, 2017년 572만 5,000명으로 감소했다. 이에 비해 초·중·고등학교 학교 수는 1980년 9,940개교에서 2000년 9,955개교, 2017년 11,613개교로 지속적으로 증가했다. 학생 수 감소에도 불구하고 학교 수가 증가하는 것은 학생 수가 감소함에 따 라 소규모 학교가 증가하더라도 학교를 폐교하기 어렵고, 도시를 중심으로 개발 사업이 지속적으로 이뤄져 학교 신설 수요가 여전히 많기 때문이다. 교원 수도 1980년 22만 5,000명에서 2000년 33만 7,000명, 2017년 42만 8,000명으로 지속적으로 증가했다.

학생 수가 감소한 반면 교원 수가 증가함에 따라 평균 학급당 학생 수는 2015년 기준으로 초등학교 23명, 중등학교 30명으로 감소했다. OECD 평균 학급당 학생 수는 초등학교 21명, 중등학교 23명에 비교하면 여전히 높은 수준이라는 것을 알 수 있다. 학생 수가 감소하더라도 평균 학급당 학생 수를 낮추기 위해서는 교원 수 증가 또한 필요하다.

새로운 교육정책과 미래교육 수요에 대응한 교육재정 확대도 필요하다. 3~5세 유아를 대상으로 한 누리과정 중 그동안 논란이 되어 왔던 어린이집 예산이 2017~2019년 동안 유아교육지원특별회계법으로 지원되고 있다. 2017년 기준으 로 어린이집에 대한 소요 예산은 2조 1,049억 원(지방교육재정알리미, 2017)으 로 2020년 이후 이를 안정적으로 확보할 필요가 있다. 고등학교 무상교육을 도입하기 위해 필요한 예산은 약 2조 4,000억 원으로 추정된다(중앙일보, 2018). 미래 4차 산업혁명 사회에 대비한 교육재정도 추가적으로 확보할 필요가 있다. 의무교육인 초등학교와 중학교에서 학부모가 납부하는 각종 수익자부담경비 또한 줄일 필요가 있다. 의무교육임에도 불구하고 정규 교육과정을 위해 납부하는 체험학습비 등은 우선적으로 정부가 부담해야 한다. 2016년 기준으로 학교 회계 수입 중 학부모가 부담하는 수익자부담경비는 전체의 26.7%로 4조 6,682 억 원에 달한다(한국교육개발원, 2017).

교육부와 교육청의 교육재정 운용과 학교의 교육활동 지원

지방교육재정은 지방교육자치를 위한 재원이다. 국가가 확보하는 교부금 규모가 절대적으로 크다. 때문에 교육부는 교부금을 확보, 교육청의 자체수입과 시·도청으로부터 받는 전입금 등을 산정한 후 모든 교육청이 기본적인 교육서비스를 제공할 수 있도록 공식에 따라 배분한다. 교부금은 지방교육자치를 위한 주요 재원이기 때문에 총액으로 교부하여 교육청이 자율적으로 예산을 편성하여 운영할 수 있도록 해야 한다.

그러나 교부금을 배분하는 공식이나 과정이 교육청의 재정 자율성을 침해한 다는 문제가 지속적으로 제기되어 왔다. 교부금을 배분하는 방식에서 2008년 부터 자체 노력 수요를 포함하여 교육부 정책을 잘 이행하는 교육청에 인센티브를 지급하거나 교부금을 배분함으로써 교육청의 예산편성 자율성을 제약하고 있다. 자체 노력 수요는 초기에 재정 절감에 대한 인센티브 제공을 주요 내용으로 포함했으나 이후에는 교육부 정책 집행에 소요되는 예산을 배정하는 내용으로 확대했다. 지방교육자치를 위한 재원으로서 교부금의 배분 공식을 단순화하고 교육 부 통제를 최소화할 필요가 높다.

교부금 중 특별교부금은 국가시책사업, 특별한 지역교육현안사업, 재해로 인한 또는 재해를 예방하기 위한 재정 수요를 위해 국가가 사용하는 예산이다. 특별교 부금은 내국세의 20.26%의 4%이었으나 올해부터 3%로 축소되었다. 특별교부금은 일반회계 예산과 달리 교육부가 국회나 예산당국의 통제 없이 자유롭게 사용 할 수 있기 때문에 예산운용의 불투명성이 문제점으로 지적되어 왔다. 또한 특별 교부금 규모가 크기 때문에 국가가 유·초·중등교육에 지나치게 많은 사업을 펼치 고 관여하게 된다. 유·초·중등교육에서 국가 역할을 축소하고 교육청 분권을 강화할 필요가 있다는 관점에서 보면 특별교부금을 폐지하거나 더 축소하여 교육청이 지방교육자치 예산으로 활용할 수 있어야 한다. 국가와 교육청의 적정한 역할과 기능 배분이 먼저 선행될 필요가 있다.

지방교육재정이 교육청과 단위학교 수준에서 운용되는 현실을 살펴보도록 하자. 교육청은 학교기본운영비와 목적사업비로 구분하여 학교에 예산을 지원한다. 2016년 기준으로 학교기본운영비와 목적사업비의 비율은 34.3%와 65.7%로 목적 사업비가 압도적이다(한국교육개발원, 2017). 학교기본운영비는 기본적으로 ‘단위학교가 표준교육 조건을 갖춘 상태에서 교육과정에 명시된 모든 교과활동을 정상적으로 수행하는 데 필요한 교구 설비와 재료를 구입하고 유지·관리하는 데 소요되는 경비’인 표준교육비(한국교육개발원, 2011)에 근거를 두고 있다. 학교기 본운영비는 표준교육비에 훨씬 못 미치게 주는 대신 각종 목적사업비가 학교 예산의 대부분을 차지하는 것이 현실이다. 목적사업비는 교육부의 특별교부금 사업 과 교육청이 추진하는 사업비로 구성된다. 학교 현장에서는 학교기본운영비가 적기 때문에 한편으로 기본적인 예산이 부족하다. 하지만 다른 한편으로는 특정 목적에 한정, 예산집행에서 여러 가지 제한을 가진 목적사업비는 많다.

따라서 돈(학교기본운영비)이 없으면서 돈(목적사업비)이 많은 어려운 현실에 직면한다. 목적사업비로 내려오는 수많은 사업을 수행하기 위해 교사들은 계획서 제출부 터 시작해 예산 집행, 집행 상황 보고, 결과 보고, 정산 등 업무에 시달리고 있다고 어려움을 토로한다. 교장선생님은 학교기본운영비가 기본적으로 적기 때문에 교 육청이나 구청이나 군청을 찾아다니며 각종 사업비를 따와야만 하는 현실이다. 또한 사업비를 많이 따와야만 유능하다는 평가를 받기도 한다. 학교는 “목적사업비 대신 학교기본운영비를 표준교육비 수준으로 확대, 충분한 규모로 지원해 준다면 학생과 학교 특성에 맞게 교육과정을 풍부하게 운영할 수 있다”라며 각종 사 업비를 학교기본운영비에 통합해줄 것을 강조한다.

요약하면 교육부와 교육청은 우선적으로 국가와 지방의 적정한 사무 배분을 할 필요가 있으며, 그에 맞추어 교육재정을 운용할 필요가 있다. 교육부는 특별교부금이나 보통교부금을 통해 교육청 재정을 통제하거나 학교에 수많은 사업비를 내려 보내는 관행을 중단해야 한다. 교육청 또한 목적사업비를 과감하게 폐지하고, 학교의 교육활동에 필요한 학교기본운영비를 충분한 수준으로 배분해야 한다.