문재인 대통령은 ‘아이 키우기 좋은 대한민국’을 공약으로 내걸고, ‘대한민국 꿈나무 육성, 교육과 육아는 국가책임제가 정답’이라며 ‘국가가 교육을 완전히 책임지는 시대’와 ‘부모의 육아 비용 부담 경감’ 등 유아교육 관련 목표를 제시했다.

당시 더불어민주당 정책공약집에는 누리과정 예산 국가 책임 확대, 국·공립 이용률 40% 수준으로 확대, 사립유치원 교사 처우 개선, 유치원·어린이집 격차 완화 등 새 정부의 유아교육 공공성 강화에 대한 의지가 담겨 있다.

한시적 특별회계, 교부율 상향 조정 필요

그동안 수년간 유아교육재정에서 가장 많은 논란의 중심에는 누리과정 지원 사업이 있었다. 누리과정 지원 사업은 유치원과 어린이집에 만 3~5세 유아를 대상으로 공통의 교육·보육과정인 누리과정을 적용하고, 이에 대해 전 계층에 유아학비와 보육료를 지원해 모든 유아에게 생애 출발선에서의 균등한 교육기회를 제공하고자 도입됐다.

좋은 취지와는 달리 성급하게 도입하면서 내국세의 안정적 증가에 따른 지방교육재정교부금 확대 예상과 학생 수 감소에 따른 여유분이 발생한다는 논리로 별도의 추가재원 방안을 마련하지 않았다. 그러나 실제로는 새로운 재정수요가 지속해서 발생했고, 세수도 늘지 않았다.

거기에 유아교육재정 체계가 2008년 이전까지는 유아교육비 지원 비용을 중앙정부에서 확보하던 체계였다가 공·사립 유치원의 유아교육비를 지방교육재정교부금에서 지원하는 체계로 바뀐 상황이다 보니 그동안 보건복지부와 지자체가 국고보조금과 지방비 간 매칭 형태로 지원하던 어린이집 보육료까지 지방교육재정교부금으로 지원해야 했다. 거기에 더해 2013년에 곧바로 만 3~4세까지 누리과정이 확대·시행되면서 지방교육재정교부금 결손이 누적되기 시작했다. 누리과정이 초래한 지방교육재정의 악화는 초·중등교육의 동반 부실화까지 일으켰다.

교육청은 부족한 예산을 지방교육채 발행을 통해 조달할 수밖에 없게 됐고 이전부터 상당한 채무가 있던 교육청의 추가적인 지방교육채 발행은 지방교육재정을 더욱 급속도로 악화시켰다.

이는 결국 교육청의 재정부담 증가를 초래하면서 교육부와 교육청 간 갈등을 촉발하는 계기가 됐다. 만 3~5세의 모든 유아를 대상으로 유치원의 유아학비와 어린이집의 보육료를 지원하는 누리과정 지원 사업은 중앙과 지방자치단체 간 첨예한 갈등 사안이었으며, ‘보육대란’이라는 말이 나올 정도로 온 국민의 관심사가 됐다.

법적 정당성 문제도 생겼다. 원칙적으로 보건복지부 관할 기관인 어린이집은 교육시설인 학교가 아니라 보육시설에 해당하고 지방교육재정교부금법에서 지방교육재정교부금은 교육기관에 필요한 재원으로 규정하고 있는 점에서 상위법에 위배되는 측면이 있고, 정부가 누리과정 예산을 교육청의 의무지출 범위에 포함시킨 것은 자치재정권과 예산편성권을 침해한 것이라는 주장도 제기됐다.

법령상 문제와 재원확보 등의 이유로 갈등을 빚어온 누리과정 예산은 2016년 12월 「유아교육지원 특별회계법」 제정으로 누리과정 예산 편성을 위한 명확한 법적 근거가 마련됐다. 특별회계의 재원은 기존 지방교육재정교부금 재원 중 일부인 교육세와 정부 일반회계 추가 전입금으로 구성하게 됐다. 비록 2019년까지 3년의 한시적 임시방편이지만 누리과정 정책을 당분간 안정적으로 추진할 수 있게 됐다.

그러나 누리과정의 원활한 추진과 새 정부의 누리과정 국가책임 공약을 완전히 실현하기 위해서는 지방교육재정교부금의 내국세 교부율을 인상할 필요가 있다. 「유아교육지원 특별회계법」으로 한시적으로 누리과정 재원의 안정성은 확보했으나, 한시적인 조치일 뿐 아니라 재원 중 하나인 교육세는 이미 지방교육재정교부금에 의해 교육청에 지원되고 있는 돈을 누리과정으로만 사용할 수 있도록 분할한 것이며, 다른 재원인 정부 일반회계 추가 전입금은 국고보조금으로 국회에서 결정하게 돼 있어 가변적이고 안정적이지 못하다.

특히 누리과정뿐만 아니라 대통령 공약인 국·공립 이용률 40% 확대, 사립 유치원 교사의 처우 개선, 유보통합의 전제조건인 유치원과 어린이집 간 교사·프로그램·시설의 질적 균등화, 공·사립 유치원과 국·공립·민간 어린이집 간 격차의 완화 등에 앞으로 5년 동안 막대한 재정투입이 이뤄져야 한다는 점을 고려한다면 교부율 상향 조정을 통해 재정이 안정적으로 확보되도록 해야 한다. 또한, 예측과 달리 줄어들지 않고 늘어난 대상 유아 수와 2013년 이후 22만 원에서 동결된 누리과정 지원단가의 현실화와 인상을 고려한 현실적인 중·장기 재정 소요 전망이 필요하다.

국·공립 이용률 확대는 공공형 전환과 3~5세 중심으로

다른 주요 공약인 국·공립 이용률 40% 확대 공약은 유아교육투자의 우선순위를 사립에 둘 것인가, 공립에 둘 것인가에 따라 첨예하게 대립하고 있는 쟁점이다. 현실적으로는 저출산으로 취원 대상 유아 수가 감소하면서 운영에 어려움이 있는 사립 유치원과 민간 어린이집들이 늘어나고 있고, 국·공립 기관은 신설하는 데 들어가는 비용이 상당하다는 면에서 신규 증설을 주장하는 데는 한계가 있다. 학부모들의 선호를 고려할 때 국·공립 기관의 확충을 간과할 수도 없다.

이에 기존의 사립 유치원이나 어린이집을 일정 요건을 두어 공공형 유치원·어린이집으로 전환하는 것이 신설보다 정부의 재정 부담을 줄이면서 유아교육 수요를 일정수준 충족할 수 있는 방향이 될 수 있을 것이다. 그러나 사회적 인프라로서 국·공립 유치원이나 어린이집이 있어 수많은 유아가 혜택을 받고, 국가의 책임과 교육의 공공성도 함께 커진다면 단지 비용 절감만이 능사는 아닐 것이다.

또한 국·공립 이용률 확대의 대상이 명확하지 않은 문제도 정리할 필요가 있다. 소규모 가정어린이집과 민간어린이집에서 보육하고 있으며 이용률이 48.3%인 만 0~2세 포함 여부에 따라 불필요한 기관 보육을 부추길 우려도 있다. 따라서 국·공립 이용률 확대는 만 3~5세를 중심으로 추진할 필요가 있다.

새 정부는 교육의 국가책임, 유아교육의 국가책임을 이행하고 실천하기 위해서는 제로섬 구조가 아닌 안정적인 유아교육재정 확보가 될 수 있도록 안정적 재정확보를 위해 이제는 지방교육재정교부금의 내국세 교부율 상향 조정을 다시금 검토할 때다.